2) Responsabilità amministrativa e responsabilità civileLe considerazioni svolte sopra sembrano evidenziare la circostanza che il funzionariopubblico che cagioni un danno alla pubblica amministrazione dovrebbe essere sottopostosempre ed in ogni caso alla sola responsabilità amministrativa ed alle sue regole processuali esostanziali.Tuttavia, occorre domandarsi se essa esaurisca ogni tipo di responsabilità o se ilfunzionario pubblico sia assoggettato anche alla responsabilità civile nei confrontidell’Amministrazione per i danni che arreca a quest’ultima.La risposta al quesito non è semplice.Infatti, alcune pronunce della corte di Cassazione sembrerebbero ritenere l’esclusivitàdella giurisdizione contabile e che, quindi, il funzionario pubblico possa essere convenuto ingiudizio solo dinanzi alla Corte dei conti (Cass s.u. n. 179 del 2001; id, n. 98 del 2000; id, n.933 del 1999; id, n. 7454 del 1997).In particolare, è stato ritenuto che in ipotesi di azione popolare, promossa ai sensi dell’art 7 della legge n. 142 del 1990, da alcuni soggetti residenti in un Comune al fine di tutelarel’ente locale da un danno economico causato del comportamento dei suoi amministratori siverta in materia di danno erariale, come tale devoluto alla giurisdizione della Corte dei conti,e che, quindi, l’azione non possa essere promossa dinanzi al giudice ordinario (Cass. civ., sez.un., 3 marzo 2003, n. 3150).3) (segue) Iniziativa dell’Amministrazione in sede civile o penale e azione contabileL’incertezza in merito all’esclusività o meno della giurisdizione contabile, i problemiattinenti alla definizione dei confini tra la giurisdizione civile di danno e quella contabilemeritano di essere approfonditi.Al riguardo è bene precisare che l’azione dinanzi alla Corte dei conti può essere promossadal solo pubblico ministero contabile che agisce in qualità di parte pubblica a garanziadell’integrità della finanza pubblica e dell’ordinamento, mentre quella civile di danno puòessere intentata dalla sola amministrazione danneggiata.6Da un punto di vista teorico non dovrebbe cambiare nulla: se l’Amministrazione ha subitoun danno dovrebbe essere indifferente che, per il recupero, agisca il pubblico ministero o gliorgani di vertice dell’amministrazione.Se, tuttavia, si esamina la realtà si può riscontrare, al contrario, che vi è una profondadifferenza.Lasciare l’azione al Pubblico ministero significa agire in ogni occasione in cui vi sia undanno, secondo criteri generali ed applicati in ogni caso; prevedere che l’azione spettiall’amministrazione significa “sperare” che gli organi di vertice della stessa agiscano sempreper recuperare danni, a volte causati da … loro stessi o da soggetti da loro nominati.La differenza può essere colta da chiunque.Considerata l’incertezza che, ancor oggi, caratterizza la questione, è opportuno procederead un esame analitico dei vari problemi che si possono porre e delle soluzioni che finora sonostate date.a) “Qualsiasi iniziativa diretta, transattiva, recuperatoria, o risarcitoria promossadall’Amministrazione danneggiata non comporta effetti preclusivi sull’azioneobbligatoria per danno erariale davanti al giudice contabile” (Corte dei conti,Lombardia, 4 novembre 2002, n. 1861).“La stipulazione di un accordo transattivo stragiudiziale tra il convenuto el’Amministrazione danneggiata non costituisce causa di improcedibilità del giudizio,ma il pagamento della somma concordata può essere valutato per abbatterel’importo della condanna, ovvero in case di adeguatezza dell’importo in relazionealle richieste del P.M., per dichiarare la cessazione della materia del contendere; oveal momento della decisione non sia ancora avvenuto il pagamento”. (Corte dei contiLombardia, 3 febbraio 2003, n. 157).b) L’azione del Procuratore Regionale non è subordinata alla volontàdell’amministrazione danneggiata, tant’è che anche se quest’ultima si dichiarasoddisfatta dell’operato del dipendente o amministratore, il PM conserva intatta la sualibertà d’azione (Corte conti, Abruzzo 16 luglio, 2002, n. 549).c) L’azione pubblica di responsabilità amministrativa, dal punto di vista patrimoniale, haricadute esclusivamente nei confronti dell’amministrazione danneggiata, che è la veraparte sostanziale del processo contabile, ancorché il Procuratore agisca non in veste disuo sostituto processuale … L’amministrazione danneggiata è la quarta parte assenteche è la vera destinataria degli effetti sostanziali dell’esito processuale.Fino ad oggi, sul presupposto che non è soggetto terzo rispetto all’azione proposta, èstato negato all’amministrazione danneggiata il diritto all’intervento autonomo oadesivo autonomo.E’ stato ammesso quello adesivo dipendente (Corte conti, sez. riun., 20 marzo 2003,n. 6/QM sul presupposto che l’amministrazione non ha un interesse diverso da quellodel pm al quale è stata affidata dall’ordinamento la tutela), sempre che sussistanell’interveniente un interesse specifico, attuale e concreto non coincidente conquello delle parti in giudizio (Corte conti, Lombardia, 3 luglio 2003, n. 817).74) Criterio di collegamento: rapporto di servizio e danno ad ente diverso da quello diappartenenzaL’art. 82 del rd n. 2440 del 1923 e l’art. 52 t.u. sulla Corte dei conti del 1934 riferiscono lagiurisdizione della Corte dei conti ai soli impiegati dello Stato o dell’ente sottoposto allagiurisdizione del giudice speciale.L’introduzione nell’ordinamento dell’art. 103 della Costituzione che, in via generale, haprevisto la un aspeciale giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e l’elaborazionegiurisprudenziale hanno portato, prima il giudice contabile e poi la Corte di cassazione, qualegiudice regolatore della giurisdizione, ad elaborare e recepire un diverso criterio, estendendola giurisdizione di responsabilità dai casi di impiego a tutte le ipotesi in cui sussista un“rapporto di servizio” che si differenzia dal rapporto di impiego perché non è caratterizzatoda stabilità, professionalità, retribuzione.Si tratta di un legame anche temporaneo con l’amministrazione, che comporti l’eserciziodi attività pubblicistiche e l’inserimento del soggetto agente nell’organizzazione dell’ente inmodo da porsi in una posizione di immedesimazione organica (così, si ritiene che sianosottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti: i funzionari onorari, i militari di leva, iprofessionisti incaricati della direzione lavori e del collaudo di opere pubbliche, i sanitariconvenzionati con strutture pubbliche).A tale concetto è stata attribuita un’ampia estensione sino a ricomprendere, ad esempio, ilsoggetto che, non legato da alcun rapporto con l’Amministrazione pubblica, ha agito perconto del servizio segreto SISDE, effettuando la costituzione di due società di copertura(Cass. civ., sez. un., 12 marzo 2004, n. 5163).La riforma della responsabilità amministrativa operata dalle leggi 19 e 20 del 1994 hainnovato la materia, prevedendo la giurisdizione della Corte dei conti anche nei confronti deisoggetti che con la loro attività provochino un danno ad un’amministrazione diversa da quellaalla quale sono legati dal rapporto di servizio.L’innovazione è particolarmente significativa perché, in precedenza, se la condotta di unsoggetto danneggiava un ente diverso da quello cui era legato, spettava all’ente danneggiatoagire dinanzi al giudice civile per il ristoro del danno, escludendosi la legittimazione delpubblico ministero contabile promuovere l’azione dinanzi alla Corte dei conti.La ragione dell’innovazione è rinvenibile nella circostanza che la finanza pubblica haormai assunto un carattere unitario ed allargato che comporta, come conseguenza, chel’interesse patrimoniale perseguito dalla giurisdizione contabile non sia tanto con l’interessedi un singolo comparto, quanto l’interesse della collettività formata dall’intera platea deicontribuenti.A proposito dell’introduzione di questo nuovo criterio e della valutazione in termini unitari della finanza pubblica, meritano essere segnalati due casi di estremo rilievo ed interessi
Responsabilità amministrativa: profili sostanziali e processuali
2) Responsabilità amministrativa e responsabilità civileLe considerazioni svolte sopra sembrano evidenziare la circostanza che il funzionariopubblico che cagioni un danno alla pubblica amministrazione dovrebbe essere sottopostosempre ed in ogni caso alla sola responsabilità amministrativa ed alle sue regole processuali esostanziali.Tuttavia, occorre domandarsi se essa esaurisca ogni tipo di responsabilità o se ilfunzionario pubblico sia assoggettato anche alla responsabilità civile nei confrontidell’Amministrazione per i danni che arreca a quest’ultima.La risposta al quesito non è semplice.Infatti, alcune pronunce della corte di Cassazione sembrerebbero ritenere l’esclusivitàdella giurisdizione contabile e che, quindi, il funzionario pubblico possa essere convenuto ingiudizio solo dinanzi alla Corte dei conti (Cass s.u. n. 179 del 2001; id, n. 98 del 2000; id, n.933 del 1999; id, n. 7454 del 1997).In particolare, è stato ritenuto che in ipotesi di azione popolare, promossa ai sensi dell’art 7 della legge n. 142 del 1990, da alcuni soggetti residenti in un Comune al fine di tutelarel’ente locale da un danno economico causato del comportamento dei suoi amministratori siverta in materia di danno erariale, come tale devoluto alla giurisdizione della Corte dei conti,e che, quindi, l’azione non possa essere promossa dinanzi al giudice ordinario (Cass. civ., sez.un., 3 marzo 2003, n. 3150).3) (segue) Iniziativa dell’Amministrazione in sede civile o penale e azione contabileL’incertezza in merito all’esclusività o meno della giurisdizione contabile, i problemiattinenti alla definizione dei confini tra la giurisdizione civile di danno e quella contabilemeritano di essere approfonditi.Al riguardo è bene precisare che l’azione dinanzi alla Corte dei conti può essere promossadal solo pubblico ministero contabile che agisce in qualità di parte pubblica a garanziadell’integrità della finanza pubblica e dell’ordinamento, mentre quella civile di danno puòessere intentata dalla sola amministrazione danneggiata.6Da un punto di vista teorico non dovrebbe cambiare nulla: se l’Amministrazione ha subitoun danno dovrebbe essere indifferente che, per il recupero, agisca il pubblico ministero o gliorgani di vertice dell’amministrazione.Se, tuttavia, si esamina la realtà si può riscontrare, al contrario, che vi è una profondadifferenza.Lasciare l’azione al Pubblico ministero significa agire in ogni occasione in cui vi sia undanno, secondo criteri generali ed applicati in ogni caso; prevedere che l’azione spettiall’amministrazione significa “sperare” che gli organi di vertice della stessa agiscano sempreper recuperare danni, a volte causati da … loro stessi o da soggetti da loro nominati.La differenza può essere colta da chiunque.Considerata l’incertezza che, ancor oggi, caratterizza la questione, è opportuno procederead un esame analitico dei vari problemi che si possono porre e delle soluzioni che finora sonostate date.a) “Qualsiasi iniziativa diretta, transattiva, recuperatoria, o risarcitoria promossadall’Amministrazione danneggiata non comporta effetti preclusivi sull’azioneobbligatoria per danno erariale davanti al giudice contabile” (Corte dei conti,Lombardia, 4 novembre 2002, n. 1861).“La stipulazione di un accordo transattivo stragiudiziale tra il convenuto el’Amministrazione danneggiata non costituisce causa di improcedibilità del giudizio,ma il pagamento della somma concordata può essere valutato per abbatterel’importo della condanna, ovvero in case di adeguatezza dell’importo in relazionealle richieste del P.M., per dichiarare la cessazione della materia del contendere; oveal momento della decisione non sia ancora avvenuto il pagamento”. (Corte dei contiLombardia, 3 febbraio 2003, n. 157).b) L’azione del Procuratore Regionale non è subordinata alla volontàdell’amministrazione danneggiata, tant’è che anche se quest’ultima si dichiarasoddisfatta dell’operato del dipendente o amministratore, il PM conserva intatta la sualibertà d’azione (Corte conti, Abruzzo 16 luglio, 2002, n. 549).c) L’azione pubblica di responsabilità amministrativa, dal punto di vista patrimoniale, haricadute esclusivamente nei confronti dell’amministrazione danneggiata, che è la veraparte sostanziale del processo contabile, ancorché il Procuratore agisca non in veste disuo sostituto processuale … L’amministrazione danneggiata è la quarta parte assenteche è la vera destinataria degli effetti sostanziali dell’esito processuale.Fino ad oggi, sul presupposto che non è soggetto terzo rispetto all’azione proposta, èstato negato all’amministrazione danneggiata il diritto all’intervento autonomo oadesivo autonomo.E’ stato ammesso quello adesivo dipendente (Corte conti, sez. riun., 20 marzo 2003,n. 6/QM sul presupposto che l’amministrazione non ha un interesse diverso da quellodel pm al quale è stata affidata dall’ordinamento la tutela), sempre che sussistanell’interveniente un interesse specifico, attuale e concreto non coincidente conquello delle parti in giudizio (Corte conti, Lombardia, 3 luglio 2003, n. 817).74) Criterio di collegamento: rapporto di servizio e danno ad ente diverso da quello diappartenenzaL’art. 82 del rd n. 2440 del 1923 e l’art. 52 t.u. sulla Corte dei conti del 1934 riferiscono lagiurisdizione della Corte dei conti ai soli impiegati dello Stato o dell’ente sottoposto allagiurisdizione del giudice speciale.L’introduzione nell’ordinamento dell’art. 103 della Costituzione che, in via generale, haprevisto la un aspeciale giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e l’elaborazionegiurisprudenziale hanno portato, prima il giudice contabile e poi la Corte di cassazione, qualegiudice regolatore della giurisdizione, ad elaborare e recepire un diverso criterio, estendendola giurisdizione di responsabilità dai casi di impiego a tutte le ipotesi in cui sussista un“rapporto di servizio” che si differenzia dal rapporto di impiego perché non è caratterizzatoda stabilità, professionalità, retribuzione.Si tratta di un legame anche temporaneo con l’amministrazione, che comporti l’eserciziodi attività pubblicistiche e l’inserimento del soggetto agente nell’organizzazione dell’ente inmodo da porsi in una posizione di immedesimazione organica (così, si ritiene che sianosottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti: i funzionari onorari, i militari di leva, iprofessionisti incaricati della direzione lavori e del collaudo di opere pubbliche, i sanitariconvenzionati con strutture pubbliche).A tale concetto è stata attribuita un’ampia estensione sino a ricomprendere, ad esempio, ilsoggetto che, non legato da alcun rapporto con l’Amministrazione pubblica, ha agito perconto del servizio segreto SISDE, effettuando la costituzione di due società di copertura(Cass. civ., sez. un., 12 marzo 2004, n. 5163).La riforma della responsabilità amministrativa operata dalle leggi 19 e 20 del 1994 hainnovato la materia, prevedendo la giurisdizione della Corte dei conti anche nei confronti deisoggetti che con la loro attività provochino un danno ad un’amministrazione diversa da quellaalla quale sono legati dal rapporto di servizio.L’innovazione è particolarmente significativa perché, in precedenza, se la condotta di unsoggetto danneggiava un ente diverso da quello cui era legato, spettava all’ente danneggiatoagire dinanzi al giudice civile per il ristoro del danno, escludendosi la legittimazione delpubblico ministero contabile promuovere l’azione dinanzi alla Corte dei conti.La ragione dell’innovazione è rinvenibile nella circostanza che la finanza pubblica haormai assunto un carattere unitario ed allargato che comporta, come conseguenza, chel’interesse patrimoniale perseguito dalla giurisdizione contabile non sia tanto con l’interessedi un singolo comparto, quanto l’interesse della collettività formata dall’intera platea deicontribuenti.A proposito dell’introduzione di questo nuovo criterio e della valutazione in termini unitari della finanza pubblica, meritano essere segnalati due casi di estremo rilievo ed interessi