I controlli1) I controlli interniCon l’entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 che hamodificato profondamente il titolo V della seconda parte della Costituzione relativo alladisciplina delle Regioni, delle Province e dei Comuni si è completato un ciclo di riforme,cominciato nel 1990 con la riforma del procedimento amministrativo e degli enti, proseguitonel 1993 con la nuova disciplina del pubblico impiego e nel 1997 con le cosiddette “leggiBassanini” (Le leggi nn. 59 e 127 del 1997).In questo modo gli enti territoriali, già profondamente trasformati a seguito dellariconfigurazione di poteri, funzioni ed assetti organizzativi ed economico-finanziari,determinata dalle grandi riforme del 1997 (Leggi nn. 59 e 127), del 1998 (d. lgs n.112) e del1999 (d.lgs n. 286) hanno acquisito nuove possibilità in termini di autonomia statutaria,22regolamentare, amministrativo-funzionale e finanziaria, in una situazione che, però, ancoraoggi presenta numerose incertezze e lacune.Uno dei settori che ha maggiormente risentito della riforma è stato quello dei controlli sugliatti e sugli organi degli enti territoriali, con il sostanziale venir meno dei controlli esterni sugliatti sia delle regioni che delle province e dei comuni (abrogazione dei Coreco).Sostanzialmente sono stati eliminati tutti i controlli esterni e di legittimità e sono,invece, stati valorizzati i controlli interni ai quali è stata affidata la “missione” di misurare evalutare l’azione amministrativa con finalità di autocorrezione e di miglioramento e non disanzione dei comportamenti.In tal senso l’attenzione prestata fin dal 1999 ai controlli interni ed il sostanzialerecepimento di tale normativa nel Testo unico che nel 2000 ha riorganizzato la normativasugli enti locali indica che il processo di progressivo ampliamento dei margini di autonomia edecentramento comporta per gli enti locali l’opportunità e la necessità di controllare sempremeglio se stessi secondo modelli già utilizzati nella cultura aziendale.A questo proposito debbono essere segnalati il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.29 e quello 30 luglio 1999, n. 286.Il primo ha disposto l’istituzione, presso ciascuna amministrazione, di servizi dicontrollo interno o nuclei di valutazione “con il compito di verificare, mediante valutazionicomparative dei costi e dei rendimenti, la realizzazione degli obiettivi, la corretta edeconomica gestione della risorse pubbliche, l’imparzialità e il buon andamento dell’azioneamministrativa”.Il secondo ha previsto una disciplina organica in materia di controlli interni,definendone i profili funzionali e organizzativi.Tali controlli, il cui fondamento costituzionale deve essere ricercato nell’art. 97 Cost.,sono collegati a concetti di ordine sostanziale quali l’efficacia, l’efficienza e l’economicitàdell’azione amministrativa, introdotti quali principi dell’attività amministrativa sin dallariforma del 1990. Il fatto che si tratti di concetti di ordine aziendalistico non deve indurrenell’errore di ritenere che la legittimità dell’azione amministrativa non sia più parametro divalutazione dell’attività degli operatori pubblici. Semplicemente il rispetto delle regole nonviene più visto come un valore in sé, ma deve essere collegato ai predetti parametri,dovendosi ritenere che è, ad esempio, efficace l’azione amministrativa che rispetta le regole.L’art. 147 del Testo unico sull’ordinamento degli enti locali, richiamando il contenutodel d.lgs 286/99, indica quattro tipologie di controlli interni:1. Il controllo di regolarità amministrativa e contabile (posto a garanzia del rispettoformale e sostanziale delle norme che regolano l’azione amministrativa);2. Il controllo di gestione (consente di valutare l’azione amministrativa in un’otticaeconomico-contabile, al fine di valutare il raggiungimento dei risultati ed i costi);3. La valutazione della dirigenza (permette di valutare, in relazione agli obiettivi, lecapacità dei singoli);4. La valutazione ed il controllo strategico (permette di valutare le modalità diraggiungimento degli obbiettivi dell’azione amministrativa).23Partendo da questa norma e da alcune scarne disposizioni risulta che ciascun entepossa autonomamente costruire e configurare un proprio modello di controllo, individuandogli organi sui quali incardinare le relative competenze.Da ultimo è intervenuta la già citata legge n. 131 del 2003 (legge La Loggia, attuativadella riforma costituzionale del 2001), che ha previsto espressamente che gli enti locali sidotino di “sistemi di controllo interno, al fine di garantire il funzionamento dell’ente, secondo criteri di efficienza, di efficacia e di economicità” (art. 2, c. 4, lett. e).
Responsabilità amministrativa: profili sostanziali e processuali
I controlli1) I controlli interniCon l’entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 che hamodificato profondamente il titolo V della seconda parte della Costituzione relativo alladisciplina delle Regioni, delle Province e dei Comuni si è completato un ciclo di riforme,cominciato nel 1990 con la riforma del procedimento amministrativo e degli enti, proseguitonel 1993 con la nuova disciplina del pubblico impiego e nel 1997 con le cosiddette “leggiBassanini” (Le leggi nn. 59 e 127 del 1997).In questo modo gli enti territoriali, già profondamente trasformati a seguito dellariconfigurazione di poteri, funzioni ed assetti organizzativi ed economico-finanziari,determinata dalle grandi riforme del 1997 (Leggi nn. 59 e 127), del 1998 (d. lgs n.112) e del1999 (d.lgs n. 286) hanno acquisito nuove possibilità in termini di autonomia statutaria,22regolamentare, amministrativo-funzionale e finanziaria, in una situazione che, però, ancoraoggi presenta numerose incertezze e lacune.Uno dei settori che ha maggiormente risentito della riforma è stato quello dei controlli sugliatti e sugli organi degli enti territoriali, con il sostanziale venir meno dei controlli esterni sugliatti sia delle regioni che delle province e dei comuni (abrogazione dei Coreco).Sostanzialmente sono stati eliminati tutti i controlli esterni e di legittimità e sono,invece, stati valorizzati i controlli interni ai quali è stata affidata la “missione” di misurare evalutare l’azione amministrativa con finalità di autocorrezione e di miglioramento e non disanzione dei comportamenti.In tal senso l’attenzione prestata fin dal 1999 ai controlli interni ed il sostanzialerecepimento di tale normativa nel Testo unico che nel 2000 ha riorganizzato la normativasugli enti locali indica che il processo di progressivo ampliamento dei margini di autonomia edecentramento comporta per gli enti locali l’opportunità e la necessità di controllare sempremeglio se stessi secondo modelli già utilizzati nella cultura aziendale.A questo proposito debbono essere segnalati il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.29 e quello 30 luglio 1999, n. 286.Il primo ha disposto l’istituzione, presso ciascuna amministrazione, di servizi dicontrollo interno o nuclei di valutazione “con il compito di verificare, mediante valutazionicomparative dei costi e dei rendimenti, la realizzazione degli obiettivi, la corretta edeconomica gestione della risorse pubbliche, l’imparzialità e il buon andamento dell’azioneamministrativa”.Il secondo ha previsto una disciplina organica in materia di controlli interni,definendone i profili funzionali e organizzativi.Tali controlli, il cui fondamento costituzionale deve essere ricercato nell’art. 97 Cost.,sono collegati a concetti di ordine sostanziale quali l’efficacia, l’efficienza e l’economicitàdell’azione amministrativa, introdotti quali principi dell’attività amministrativa sin dallariforma del 1990. Il fatto che si tratti di concetti di ordine aziendalistico non deve indurrenell’errore di ritenere che la legittimità dell’azione amministrativa non sia più parametro divalutazione dell’attività degli operatori pubblici. Semplicemente il rispetto delle regole nonviene più visto come un valore in sé, ma deve essere collegato ai predetti parametri,dovendosi ritenere che è, ad esempio, efficace l’azione amministrativa che rispetta le regole.L’art. 147 del Testo unico sull’ordinamento degli enti locali, richiamando il contenutodel d.lgs 286/99, indica quattro tipologie di controlli interni:1. Il controllo di regolarità amministrativa e contabile (posto a garanzia del rispettoformale e sostanziale delle norme che regolano l’azione amministrativa);2. Il controllo di gestione (consente di valutare l’azione amministrativa in un’otticaeconomico-contabile, al fine di valutare il raggiungimento dei risultati ed i costi);3. La valutazione della dirigenza (permette di valutare, in relazione agli obiettivi, lecapacità dei singoli);4. La valutazione ed il controllo strategico (permette di valutare le modalità diraggiungimento degli obbiettivi dell’azione amministrativa).23Partendo da questa norma e da alcune scarne disposizioni risulta che ciascun entepossa autonomamente costruire e configurare un proprio modello di controllo, individuandogli organi sui quali incardinare le relative competenze.Da ultimo è intervenuta la già citata legge n. 131 del 2003 (legge La Loggia, attuativadella riforma costituzionale del 2001), che ha previsto espressamente che gli enti locali sidotino di “sistemi di controllo interno, al fine di garantire il funzionamento dell’ente, secondo criteri di efficienza, di efficacia e di economicità” (art. 2, c. 4, lett. e).