Esaminate le ragioni che hanno favorito l’affermazione delle politiche di governance, è opportuno passare in rassegna le principali definizioni presenti in letteratura. In particolare, si esamineranno gli studi condotti in ambito economico, in quello sociale e in quello politico, nazionale ed internazionale. Il contesto economico In ambito economico, il concetto di governance venne utilizzato da Ronald Coase in un articolo del 1937 per riferirsi ai meccanismi di coordinamento interni all’impresa che riducono i costi di transazione generati dal mercato. L’obiettivo era quello di rispondere all’esigenza di controllo, verifica e di responsabilizzazione dell’impresa di fronte ai propri azionisti e consumatori. Il termine venne successivamente ripreso da Williamson (1979) nella sua teoria dei costi di transazione, per descrivere, più in generale, 4 quelle forme di organizzazione economica alternative al mercato e alla gerarchia. In questa teoria, la governance indica le modalità di coordinamento delle azioni individuali e non solo organizzative, diverse dalle gerarchie e dal mercato, attraverso cui si realizza la costruzione dell’ordine sociale. Tra queste forme primarie di coordinamento sociale egli individua i clan, le associazioni e le reti (network). In questo settore, inoltre, il concetto di governance assume due ulteriori diversi significati che, seguendo la tipizzazione proposta da Rhodes (1996), possiamo definire dello “Stato minimo” e della “corporate governance”. La teoria dello “Stato minimo” è sostenuta dagli economisti liberali, secondo i quali la riduzione dell’intervento pubblico in economia non si traduce in una diminuzione dei servizi pubblici offerti, in virtù dell’aumento dell’azione dei soggetti privati, che soddisfano i bisogni della collettività attraverso l’organizzazione e la gestione del mercato o del quasi-mercato. L’accezione di “corporate governance”, che tradotta letteralmente significa “governo societario”, invece, indica l’insieme delle procedure connesse al processo di formulazione delle decisioni, alla performance e al controllo dell’impresa, nonché alla messa a punto di sistemi in grado di indirizzare complessivamente l’impresa a soddisfare le ragionevoli aspettative di “accountability” dei soggetti esterni che in essa detengono interessi. Sono elementi di corporate governance la struttura e l’organizzazione della funzione di indirizzo e governo dei vertici dell’azienda, i processi di reporting finanziario e di controllo interno, i codici di condotta personale. Il concetto di coorporate governance assume quattro diverse specificazioni a seconda del focus privilegiato per l’analisi: gestionale: sistema mediante il quale le imprese vengono gestite e controllate e, quindi, vengono negoziati e rappresentati i molteplici interessi dei vari stakeholders che hanno o possono 5 avere rapporti economici con l’impresa (focus: la molteplicità degli interessi coinvolti); manageriale: sistema in base al quale le imprese sono dirette e controllate (focus: il consiglio di amministrazione e gli organi sociali. Il consiglio è responsabile della definizione degli indirizzi strategici, della identificazione dei massimi dirigenti responsabili del raggiungimento degli obiettivi, della supervisione del management nel suo complesso, delle informazioni fornite agli azionisti); finanziaria: modalità con cui i finanziatori si assicurano di ottenere un rendimento dal loro investimento (focus: i finanziatori in generale e in particolare chi possiede diritti, residuali o no, sull’impresa e rendimento da questi atteso). istituzionale: insieme di regole e di istituzioni rivolte alle imprese da un lato e al mercato finanziario dall’altro (focus: regole, diritto societario, documentazione). La specificità delle definizione economiche del concetto di governance si coglie immediatamente se facciamo riferimento ad un approccio sociologico, che assume come focus di analisi le relazioni tra gli attori. Ad esempio, la teoria cibernetica definisce la governance come “the pattern or structure that emerges in socio-political system as ‘common’ result or outcome of the interacting interventation efforts of all involved actors” (Kooiman, 1993: 258) (il modello o la struttura che emerge nel sistema socio-politico come ‘comune’ conseguenza o risultato degli sforzi di interazione di tutti gli individui coinvolti). Queste interazioni sono basate sul riconoscimento dell’interdipendenza reciproca, poiché nessun attore, pubblico o privato, singolarmente preso ha le conoscenze e le risorse necessarie per affrontare da soli problemi complessi e diversificati. La governance, quindi nell’interpretazione cibernetica, si pone come una soluzione alla complessità, tanto più necessaria quanto più il sistema politico si va configurando come una rete fluida e aperta di attori che agiscono a differenti livelli di governo e in cui manca una 6 autorità formale. Questa è la situazione esistente nel sistema politico internazionale e in particolar modo all’interno dell’Unione europea. Quest’ultima, secondo Marks (1993), può essere descritta come un sistema di governance multilivello, ovvero: “a system of continuous negotiation among nested governments at several territorial tiers - supranational, national, regional and local” (1993: 392) (un sistema di continua negoziazione tra i governi coinvolti a diversi livelli territoriali – sopranazionale, nazionale, regionale e locale). Il contesto sociale In ambito sociologico, la governance indica una delle modalità attraverso le quali una comunità politica (sia essa una nazione, una regione o una città) persegue l’ordine sociale, inteso a livello più alto possibile di astrazione. I principali meccanismi attraverso cui si può creare ordine sociale sono: le gerarchie, i mercati, i network e le comunità. La gerarchia, ovvero la risoluzione dei problemi collettivi e l’amministrazione della collettività, attraverso strutture verticali dell’autorità pubblica, è un meccanismo considerato obsoleto, spesso inefficace e inefficiente. Il mercato è da taluni considerato il più efficiente meccanismo di allocazione delle risorse che al tempo stesso massimizza la libertà individuale e dà potere (empower) ai cittadini come consumatori di servizi. Il mercato rappresenta anche un principio monetario di misurazione dell’efficienza da applicare all’amministrazione e gestione dei servizi pubblici. Nella prospettiva dei policy network fondamentali sono i network che si consolidano tra una varietà di attori diversi (segmenti della Pubblica Amministrazione, interessi organizzati, imprese, attori nonprofit, ecc.) attorno ad un ambito di policy o anche semplicemente ad una questione specifica. Si tratta di uno dei meccanismi innovativi di cui recentemente si parla come alternativa, sia alla gerarchia sia ai mercati, e su cui si deve costruire la Nuova Governance. Queste reti 7 migliorerebbero, coinvolgendo gli attori economici con altre tipologie di attori, la capacità dei mercati di includere criteri non esclusivamente economici, e permetterebbero alle gerarchie di aumentare la partecipazione e mobilitare risorse. Le reti possono differenziarsi, oltre che per l’ampiezza delle tematiche, anche per il grado di coesione e stabilità, ma secondo i loro sostenitori si caratterizzano per un forte grado di auto-regolazione e di autonomia rispetto agli obiettivi e al controllo dell’autorità pubblica intesa nel suo complesso. Rhodes (1996), associando il concetto di governance a “reti interorganizzative auto-referenziali”, ne individua le principali caratteristiche in: 1) interdipendenza tra le organizzazioni; 2) significativo grado di indipendenza della rete dallo Stato; 3) continua interazione tra i membri della rete, dovuta alla necessità di scambiare le risorse e di negoziare gli obiettivi da raggiungere; 4) possibilità di descrivere tali interazioni come “giochi”, basati sul riconoscimento di fiducia e credibilità reciproca e sull’accettazione di regole di comportamento negoziate e accettate da tutti i membri della rete. La partecipazione attiva dei diversi attori, all’interno della rete di rapporti che si formano intorno ad una politica specifica, porta a modificare la loro logica di azione predisponendoli ad un “gioco cooperativo”. La logica di cooperazione stabile, che si instaura, aumenta la motivazione e l’interesse dei diversi attori coinvolti al raggiungimento di soluzioni e risultati soddisfacenti per la policy oggetto del network, anche a scapito delle proprie posizioni e interessi iniziali. In altre parole, in virtù della partecipazione al network, si verifica da parte di ciascun attore, una parziale ridefinizione dei propri obiettivi, favorendo, in questo modo il veloce raggiungimento di soluzioni comuni. La Comunità che si autoregola è considerata, nell’ambito della scuola di pensiero "comunitarista" (vedi ad esempio Etzioni, 1995, 1998), la vera forma di governance , ovvero l’autogoverno, attraverso lo spirito civico della Comunità.
3. GLI AMBITI DI APPLICAZIONE
Esaminate le ragioni che hanno favorito l’affermazione delle politiche di governance, è opportuno passare in rassegna le principali definizioni presenti in letteratura. In particolare, si esamineranno gli studi condotti in ambito economico, in quello sociale e in quello politico, nazionale ed internazionale. Il contesto economico In ambito economico, il concetto di governance venne utilizzato da Ronald Coase in un articolo del 1937 per riferirsi ai meccanismi di coordinamento interni all’impresa che riducono i costi di transazione generati dal mercato. L’obiettivo era quello di rispondere all’esigenza di controllo, verifica e di responsabilizzazione dell’impresa di fronte ai propri azionisti e consumatori. Il termine venne successivamente ripreso da Williamson (1979) nella sua teoria dei costi di transazione, per descrivere, più in generale, 4 quelle forme di organizzazione economica alternative al mercato e alla gerarchia. In questa teoria, la governance indica le modalità di coordinamento delle azioni individuali e non solo organizzative, diverse dalle gerarchie e dal mercato, attraverso cui si realizza la costruzione dell’ordine sociale. Tra queste forme primarie di coordinamento sociale egli individua i clan, le associazioni e le reti (network). In questo settore, inoltre, il concetto di governance assume due ulteriori diversi significati che, seguendo la tipizzazione proposta da Rhodes (1996), possiamo definire dello “Stato minimo” e della “corporate governance”. La teoria dello “Stato minimo” è sostenuta dagli economisti liberali, secondo i quali la riduzione dell’intervento pubblico in economia non si traduce in una diminuzione dei servizi pubblici offerti, in virtù dell’aumento dell’azione dei soggetti privati, che soddisfano i bisogni della collettività attraverso l’organizzazione e la gestione del mercato o del quasi-mercato. L’accezione di “corporate governance”, che tradotta letteralmente significa “governo societario”, invece, indica l’insieme delle procedure connesse al processo di formulazione delle decisioni, alla performance e al controllo dell’impresa, nonché alla messa a punto di sistemi in grado di indirizzare complessivamente l’impresa a soddisfare le ragionevoli aspettative di “accountability” dei soggetti esterni che in essa detengono interessi. Sono elementi di corporate governance la struttura e l’organizzazione della funzione di indirizzo e governo dei vertici dell’azienda, i processi di reporting finanziario e di controllo interno, i codici di condotta personale. Il concetto di coorporate governance assume quattro diverse specificazioni a seconda del focus privilegiato per l’analisi: gestionale: sistema mediante il quale le imprese vengono gestite e controllate e, quindi, vengono negoziati e rappresentati i molteplici interessi dei vari stakeholders che hanno o possono 5 avere rapporti economici con l’impresa (focus: la molteplicità degli interessi coinvolti); manageriale: sistema in base al quale le imprese sono dirette e controllate (focus: il consiglio di amministrazione e gli organi sociali. Il consiglio è responsabile della definizione degli indirizzi strategici, della identificazione dei massimi dirigenti responsabili del raggiungimento degli obiettivi, della supervisione del management nel suo complesso, delle informazioni fornite agli azionisti); finanziaria: modalità con cui i finanziatori si assicurano di ottenere un rendimento dal loro investimento (focus: i finanziatori in generale e in particolare chi possiede diritti, residuali o no, sull’impresa e rendimento da questi atteso). istituzionale: insieme di regole e di istituzioni rivolte alle imprese da un lato e al mercato finanziario dall’altro (focus: regole, diritto societario, documentazione). La specificità delle definizione economiche del concetto di governance si coglie immediatamente se facciamo riferimento ad un approccio sociologico, che assume come focus di analisi le relazioni tra gli attori. Ad esempio, la teoria cibernetica definisce la governance come “the pattern or structure that emerges in socio-political system as ‘common’ result or outcome of the interacting interventation efforts of all involved actors” (Kooiman, 1993: 258) (il modello o la struttura che emerge nel sistema socio-politico come ‘comune’ conseguenza o risultato degli sforzi di interazione di tutti gli individui coinvolti). Queste interazioni sono basate sul riconoscimento dell’interdipendenza reciproca, poiché nessun attore, pubblico o privato, singolarmente preso ha le conoscenze e le risorse necessarie per affrontare da soli problemi complessi e diversificati. La governance, quindi nell’interpretazione cibernetica, si pone come una soluzione alla complessità, tanto più necessaria quanto più il sistema politico si va configurando come una rete fluida e aperta di attori che agiscono a differenti livelli di governo e in cui manca una 6 autorità formale. Questa è la situazione esistente nel sistema politico internazionale e in particolar modo all’interno dell’Unione europea. Quest’ultima, secondo Marks (1993), può essere descritta come un sistema di governance multilivello, ovvero: “a system of continuous negotiation among nested governments at several territorial tiers - supranational, national, regional and local” (1993: 392) (un sistema di continua negoziazione tra i governi coinvolti a diversi livelli territoriali – sopranazionale, nazionale, regionale e locale). Il contesto sociale In ambito sociologico, la governance indica una delle modalità attraverso le quali una comunità politica (sia essa una nazione, una regione o una città) persegue l’ordine sociale, inteso a livello più alto possibile di astrazione. I principali meccanismi attraverso cui si può creare ordine sociale sono: le gerarchie, i mercati, i network e le comunità. La gerarchia, ovvero la risoluzione dei problemi collettivi e l’amministrazione della collettività, attraverso strutture verticali dell’autorità pubblica, è un meccanismo considerato obsoleto, spesso inefficace e inefficiente. Il mercato è da taluni considerato il più efficiente meccanismo di allocazione delle risorse che al tempo stesso massimizza la libertà individuale e dà potere (empower) ai cittadini come consumatori di servizi. Il mercato rappresenta anche un principio monetario di misurazione dell’efficienza da applicare all’amministrazione e gestione dei servizi pubblici. Nella prospettiva dei policy network fondamentali sono i network che si consolidano tra una varietà di attori diversi (segmenti della Pubblica Amministrazione, interessi organizzati, imprese, attori nonprofit, ecc.) attorno ad un ambito di policy o anche semplicemente ad una questione specifica. Si tratta di uno dei meccanismi innovativi di cui recentemente si parla come alternativa, sia alla gerarchia sia ai mercati, e su cui si deve costruire la Nuova Governance. Queste reti 7 migliorerebbero, coinvolgendo gli attori economici con altre tipologie di attori, la capacità dei mercati di includere criteri non esclusivamente economici, e permetterebbero alle gerarchie di aumentare la partecipazione e mobilitare risorse. Le reti possono differenziarsi, oltre che per l’ampiezza delle tematiche, anche per il grado di coesione e stabilità, ma secondo i loro sostenitori si caratterizzano per un forte grado di auto-regolazione e di autonomia rispetto agli obiettivi e al controllo dell’autorità pubblica intesa nel suo complesso. Rhodes (1996), associando il concetto di governance a “reti interorganizzative auto-referenziali”, ne individua le principali caratteristiche in: 1) interdipendenza tra le organizzazioni; 2) significativo grado di indipendenza della rete dallo Stato; 3) continua interazione tra i membri della rete, dovuta alla necessità di scambiare le risorse e di negoziare gli obiettivi da raggiungere; 4) possibilità di descrivere tali interazioni come “giochi”, basati sul riconoscimento di fiducia e credibilità reciproca e sull’accettazione di regole di comportamento negoziate e accettate da tutti i membri della rete. La partecipazione attiva dei diversi attori, all’interno della rete di rapporti che si formano intorno ad una politica specifica, porta a modificare la loro logica di azione predisponendoli ad un “gioco cooperativo”. La logica di cooperazione stabile, che si instaura, aumenta la motivazione e l’interesse dei diversi attori coinvolti al raggiungimento di soluzioni e risultati soddisfacenti per la policy oggetto del network, anche a scapito delle proprie posizioni e interessi iniziali. In altre parole, in virtù della partecipazione al network, si verifica da parte di ciascun attore, una parziale ridefinizione dei propri obiettivi, favorendo, in questo modo il veloce raggiungimento di soluzioni comuni. La Comunità che si autoregola è considerata, nell’ambito della scuola di pensiero "comunitarista" (vedi ad esempio Etzioni, 1995, 1998), la vera forma di governance , ovvero l’autogoverno, attraverso lo spirito civico della Comunità.