Un governo è strumento di buona governance quando applica principi, mutuati dalla nuova cultura imprenditoriale, per il coinvolgimento e la responsabilizzazione dei cittadini: centralità del cliente-cittadino, capacità di creare visioni condivise sulle prospettive di sviluppo (anticipazione e gestione proattiva dei cambiamenti), comportamenti amministrativi coerenti con tali visioni, definizione dei risultati attesi e gestione snella per realizzarli, apprendimento continuo, apertura al mercato, partecipazione e non gerarchia, conferimento di responsabilità e potere alle varie componenti del sistema sociale, perseguendo federalismo, flessibilità ed apertura organizzativa. b) La Governance nel contesto politico nazionale Nel contesto politico nazionale, invece, il concetto di governance si è diffuso per differenziazione con quello di “governo” (o government). Quest’ultimo indica gli assetti istituzionali del governo, ossia le istituzioni legalmente proposte a questa funzione. La governance, invece, fa riferimento alle modalità e agli effetti dell’attività di governo, ponendo attenzione alle relazioni e alle dinamiche tra i diversi attori sociali che intervengono nel campo di azione di una politica pubblica. Il concetto di governance esprime l’idea secondo cui il ruolo delle istituzioni politiche e dei poteri pubblici non è più sufficiente, nello scenario contemporaneo, a garantire modalità adeguate di sviluppo locale. Ciò che, dunque, si rende necessario per integrare l’azione del potere pubblico locale è una più ampia mobilitazione di attori di diverso tipo e la presenza di un progetto capace di renderne sinergiche le iniziative, non tanto attraverso il ricorso alla regolazione normativa, ma soprattutto attraverso la costruzione di una rappresentazione comune, una “visione” del futuro condivisa e ritenuta auspicabile. Una definizione efficace di governance può essere quella di: “un nuovo stile di governo, distinto dal modello del controllo gerarchico e caratterizzato da un maggior grado di cooperazione e dall’interazione tra lo stato e attori non statuali all’interno di reti 14 decisionali miste pubblico/private” (Mayntz, 1999: 3), con interazioni di “gioco”, basate sulla fiducia e disciplinate da regole negoziate e concordate tra i partecipanti (Rhodes, 1996). Tavola n. 1 – Caratteristiche del government e della governance Government Governance Attori Pochi e omogenei (politici e amministrativi) Molti e differenziati (politici, amministrativi, economici, sociali) Struttura del governo Gerarchica Consolidata Decentrata e frammentata Fluida Legittimazione politica Democratico -rappresentativa Democratico -rappresentativa Influenza diretta degli interessi Rapporto fra la politica e gli interessi economici e sociali Fondato su rappresentanza, pressione e scambio Fondato sulla rappresentanza Inclusione diretta nel policy making Gestione amministrativa Burocratica Post - burocratica, con gradi variabili di orientamento al mercato Azione pubblica Routinizzata, simile fra i diversi settori, indisponibile alla innovazione Innovativa e differenziata Rapporto con il governo statale Controllo gerarchico Dipendenza fiscale Decentramento delle funzioni amministrative e delle risorse Negoziato Fonte: P. John (2001, 17), con adattamenti e integrazioni Questa riduzione del potere dello Stato, ovvero l’aumento dell’interdipendenza degli attori governativi e non governativi nell’affrontare i problemi economici e sociali, rappresenta per alcuni (Rhodes, 1999) uno svuotamento dello Stato che trasferisce le proprie funzioni verso l’alto (Unione europea), verso il basso (governi locali) e verso l’esterno (agenzie specializzate) e, per altri (Vedelago, 2002) invece, un diverso modo di essere dello Stato, che si traduce in un nuovo processo di governo basato sul decentramento istituzionale e funzionale e sul riconoscimento della negoziazione e della contrattualizzazione come criterio fondamentale per la regolazione dei rapporti tra le parti. La governance, quindi, si caratterizza come un “processo di elaborazione, di determinazione, di realizzazione e di implementazione di azioni di policies, condotto secondo criteri di concertazione e di partenariato tra soggetti pubblici e soggetti privati o del terzo settore” (Segatori, 2002). Tale processo presuppone due diverse forme di coordinamento tra gli attori sociali coinvolti: quello tra attori istituzionali e quello tra autorità pubbliche e stakeholders locali. Il coordinamento tra attori istituzionali assume due diverse forme: una di carattere orizzontale, ovvero tra soggetti istituzionali di pari livello, ma che operano in differenti aree territoriali o in ambiti di competenza eterogenei; una di carattere verticale, cioè tra autorità che esercitano i propri poteri su scale territoriali di diversa ampiezza. Il coordinamento orizzontale, dunque, presuppone innanzitutto che, su scala locale, prevalga uno stile di lavoro ispirato alla collaborazione tra amministratori e funzionari impegnati su diversi terreni (ad esempio tra assessorati, o tra istituzioni comunali ed agenzie specializzate). Inoltre, implica un atteggiamento di collaborazione su scala interlocale, per esempio, tra amministratori comunali appartenenti che governano territori che attingono alle stesse risorse ambientali (un bacino idrografico, una area protetta, ecc.). Il coordinamento verticale, invece, riguarda l’instaurazione di un principio di sussidiarietà tra istituzioni nazionali e sopranazionali (con riferimento alla situazione italiana, tra comuni, province, regioni, Stato, Unione Europea), anche con modalità che non seguono solamente una linea gerarchica e che, dunque, ammettono e stimolano “salti di livello”. Il coordinamento tra le autorità pubbliche e gli stakeholders locali – vale a dire gli operatori economici e i rappresentanti dell’associazionismo della società civile - si può realizzare solo attraverso un modello di azione che valorizzi il ruolo dei cittadini-amministrati, quindi attraverso tutti quei meccanismi, prima citati, che favoriscono la democratizzazione dell’azione amministrativa, mediante l’acquisizione del preventivo consenso dei cittadini, la responsabilizzazione degli stessi amministrati e il miglioramento della qualità dei provvedimenti e dell’attuazione delle decisioni adottate. In ambito politico, un’ altra definizione di governance é quella di “governo imprenditoriale”. Rhodes(1996) sostiene che questa definizione è legata alla teoria del “New Public Management”, per la quale la governance è sinonimo di guida (steering). Essa è lo strumento attraverso cui introdurre nel settore pubblico i metodi di gestione propri del sistema privato, vale a dire indicatori espliciti per misurare la performance, una gestione orientata ai risultati economici, una politica di vicinanza al consumatore per massimizzarne la soddisfazione. Osborne e Gaebler (1992: 20) sostengono che il “governo imprenditoriale” si basa su dieci differenti principi: “Most entrepreneurial governments promote competition between service providers. They empower citizens by pushing control out of the bureaucracy, into the community. They measure the performance of their agencies, focusing not on inputs but on outcomes. They are driven 17 by their goals – their missions- not by their rules and regulations. They redefine their clients as costumers and offer the choices. They prevent problems before they emerge, rather than simply offering service afterwards. They put their energies into earning money, not simply spending it. They decentralize authority, embracing participatory management. They prefer market mechanisms to bureaucratic mechanisms. And they focus not simply on providing public service, but on catalysing all sectors – public, private and voluntary – into action to solve their community’s problems” (La maggior parte dei governi imprenditoriali promuovono la competizione tra i fornitori dei servizi. Essi rafforzano i cittadini attribuendo il potere di controllo non più alla burocrazia ma alla comunità. Essi misurano la performance delle proprie agenzie, non ponendo attenzione alle risorse ma ai risultati. Essi sono guidati dai loro scopi , dalla loro missione, non da norme e regolamenti. Essi considerano i loro assistiti come clienti e offrono loro l’opportunità di scegliere. Essi prevengono i problemi prima che emergano, piuttosto che offrire successivamente delle soluzioni. Essi spendono le proprie energie per guadagnare soldi e non semplicemente per spenderli. Essi decentralizzano l’autorità, abbracciando la filosofia della gestione partecipativa. Essi preferiscono i meccanismi del mercato a quelli della burocrazia. E non si occupano semplicemente di fornire servizi pubblici, ma di coinvolgere tutti i settori – pubblico, privato e volontariato – nell’azione necessaria a risolvere i problemi della comunità). Sempre secondo Rhodes (1996) questa definizione è da distinguere da quella di governance come “buona amministrazione”. Ciò perché mentre il governo imprenditoriale si occupa esclusivamente degli aspetti economici, la buona governance pone sullo stesso piano di importanza gli aspetti politici, economici ed amministrativi. A questo proposito Leftwich (1994) sostiene che la buona governance si basa: a livello sistemico sulla equilibrata distribuzione interna ed esterna del potere politico ed economico, a livello politico sul riconoscimento allo Stato, democraticamente concesso, di legittimità e autorità; e infine a 18 livello amministrativo sull’esistenza di una efficiente macchina burocratica, che abbia la competenza per progettare e implementare politiche pubbliche. In sostanza, alla nozione di governance si fa ricorso per designare una ricerca di “buongoverno” ai diversi livelli, orientata verso procedimenti di decisione caratterizzati da un maggior grado di coinvolgimento degli amministrati e, quindi, da una più ampia apertura e partecipazione dei privati all’elaborazione e all’attuazione delle politiche. Una ricerca che è tanto più avvertita ove si registrino crisi di legittimazione democratica e laddove si sia in presenza di questioni di elevata complessità (tecnica, scientifica etica, politica) che sollecitano tentativi di risoluzione collettiva.
Post N° 29
Un governo è strumento di buona governance quando applica principi, mutuati dalla nuova cultura imprenditoriale, per il coinvolgimento e la responsabilizzazione dei cittadini: centralità del cliente-cittadino, capacità di creare visioni condivise sulle prospettive di sviluppo (anticipazione e gestione proattiva dei cambiamenti), comportamenti amministrativi coerenti con tali visioni, definizione dei risultati attesi e gestione snella per realizzarli, apprendimento continuo, apertura al mercato, partecipazione e non gerarchia, conferimento di responsabilità e potere alle varie componenti del sistema sociale, perseguendo federalismo, flessibilità ed apertura organizzativa. b) La Governance nel contesto politico nazionale Nel contesto politico nazionale, invece, il concetto di governance si è diffuso per differenziazione con quello di “governo” (o government). Quest’ultimo indica gli assetti istituzionali del governo, ossia le istituzioni legalmente proposte a questa funzione. La governance, invece, fa riferimento alle modalità e agli effetti dell’attività di governo, ponendo attenzione alle relazioni e alle dinamiche tra i diversi attori sociali che intervengono nel campo di azione di una politica pubblica. Il concetto di governance esprime l’idea secondo cui il ruolo delle istituzioni politiche e dei poteri pubblici non è più sufficiente, nello scenario contemporaneo, a garantire modalità adeguate di sviluppo locale. Ciò che, dunque, si rende necessario per integrare l’azione del potere pubblico locale è una più ampia mobilitazione di attori di diverso tipo e la presenza di un progetto capace di renderne sinergiche le iniziative, non tanto attraverso il ricorso alla regolazione normativa, ma soprattutto attraverso la costruzione di una rappresentazione comune, una “visione” del futuro condivisa e ritenuta auspicabile. Una definizione efficace di governance può essere quella di: “un nuovo stile di governo, distinto dal modello del controllo gerarchico e caratterizzato da un maggior grado di cooperazione e dall’interazione tra lo stato e attori non statuali all’interno di reti 14 decisionali miste pubblico/private” (Mayntz, 1999: 3), con interazioni di “gioco”, basate sulla fiducia e disciplinate da regole negoziate e concordate tra i partecipanti (Rhodes, 1996). Tavola n. 1 – Caratteristiche del government e della governance Government Governance Attori Pochi e omogenei (politici e amministrativi) Molti e differenziati (politici, amministrativi, economici, sociali) Struttura del governo Gerarchica Consolidata Decentrata e frammentata Fluida Legittimazione politica Democratico -rappresentativa Democratico -rappresentativa Influenza diretta degli interessi Rapporto fra la politica e gli interessi economici e sociali Fondato su rappresentanza, pressione e scambio Fondato sulla rappresentanza Inclusione diretta nel policy making Gestione amministrativa Burocratica Post - burocratica, con gradi variabili di orientamento al mercato Azione pubblica Routinizzata, simile fra i diversi settori, indisponibile alla innovazione Innovativa e differenziata Rapporto con il governo statale Controllo gerarchico Dipendenza fiscale Decentramento delle funzioni amministrative e delle risorse Negoziato Fonte: P. John (2001, 17), con adattamenti e integrazioni Questa riduzione del potere dello Stato, ovvero l’aumento dell’interdipendenza degli attori governativi e non governativi nell’affrontare i problemi economici e sociali, rappresenta per alcuni (Rhodes, 1999) uno svuotamento dello Stato che trasferisce le proprie funzioni verso l’alto (Unione europea), verso il basso (governi locali) e verso l’esterno (agenzie specializzate) e, per altri (Vedelago, 2002) invece, un diverso modo di essere dello Stato, che si traduce in un nuovo processo di governo basato sul decentramento istituzionale e funzionale e sul riconoscimento della negoziazione e della contrattualizzazione come criterio fondamentale per la regolazione dei rapporti tra le parti. La governance, quindi, si caratterizza come un “processo di elaborazione, di determinazione, di realizzazione e di implementazione di azioni di policies, condotto secondo criteri di concertazione e di partenariato tra soggetti pubblici e soggetti privati o del terzo settore” (Segatori, 2002). Tale processo presuppone due diverse forme di coordinamento tra gli attori sociali coinvolti: quello tra attori istituzionali e quello tra autorità pubbliche e stakeholders locali. Il coordinamento tra attori istituzionali assume due diverse forme: una di carattere orizzontale, ovvero tra soggetti istituzionali di pari livello, ma che operano in differenti aree territoriali o in ambiti di competenza eterogenei; una di carattere verticale, cioè tra autorità che esercitano i propri poteri su scale territoriali di diversa ampiezza. Il coordinamento orizzontale, dunque, presuppone innanzitutto che, su scala locale, prevalga uno stile di lavoro ispirato alla collaborazione tra amministratori e funzionari impegnati su diversi terreni (ad esempio tra assessorati, o tra istituzioni comunali ed agenzie specializzate). Inoltre, implica un atteggiamento di collaborazione su scala interlocale, per esempio, tra amministratori comunali appartenenti che governano territori che attingono alle stesse risorse ambientali (un bacino idrografico, una area protetta, ecc.). Il coordinamento verticale, invece, riguarda l’instaurazione di un principio di sussidiarietà tra istituzioni nazionali e sopranazionali (con riferimento alla situazione italiana, tra comuni, province, regioni, Stato, Unione Europea), anche con modalità che non seguono solamente una linea gerarchica e che, dunque, ammettono e stimolano “salti di livello”. Il coordinamento tra le autorità pubbliche e gli stakeholders locali – vale a dire gli operatori economici e i rappresentanti dell’associazionismo della società civile - si può realizzare solo attraverso un modello di azione che valorizzi il ruolo dei cittadini-amministrati, quindi attraverso tutti quei meccanismi, prima citati, che favoriscono la democratizzazione dell’azione amministrativa, mediante l’acquisizione del preventivo consenso dei cittadini, la responsabilizzazione degli stessi amministrati e il miglioramento della qualità dei provvedimenti e dell’attuazione delle decisioni adottate. In ambito politico, un’ altra definizione di governance é quella di “governo imprenditoriale”. Rhodes(1996) sostiene che questa definizione è legata alla teoria del “New Public Management”, per la quale la governance è sinonimo di guida (steering). Essa è lo strumento attraverso cui introdurre nel settore pubblico i metodi di gestione propri del sistema privato, vale a dire indicatori espliciti per misurare la performance, una gestione orientata ai risultati economici, una politica di vicinanza al consumatore per massimizzarne la soddisfazione. Osborne e Gaebler (1992: 20) sostengono che il “governo imprenditoriale” si basa su dieci differenti principi: “Most entrepreneurial governments promote competition between service providers. They empower citizens by pushing control out of the bureaucracy, into the community. They measure the performance of their agencies, focusing not on inputs but on outcomes. They are driven 17 by their goals – their missions- not by their rules and regulations. They redefine their clients as costumers and offer the choices. They prevent problems before they emerge, rather than simply offering service afterwards. They put their energies into earning money, not simply spending it. They decentralize authority, embracing participatory management. They prefer market mechanisms to bureaucratic mechanisms. And they focus not simply on providing public service, but on catalysing all sectors – public, private and voluntary – into action to solve their community’s problems” (La maggior parte dei governi imprenditoriali promuovono la competizione tra i fornitori dei servizi. Essi rafforzano i cittadini attribuendo il potere di controllo non più alla burocrazia ma alla comunità. Essi misurano la performance delle proprie agenzie, non ponendo attenzione alle risorse ma ai risultati. Essi sono guidati dai loro scopi , dalla loro missione, non da norme e regolamenti. Essi considerano i loro assistiti come clienti e offrono loro l’opportunità di scegliere. Essi prevengono i problemi prima che emergano, piuttosto che offrire successivamente delle soluzioni. Essi spendono le proprie energie per guadagnare soldi e non semplicemente per spenderli. Essi decentralizzano l’autorità, abbracciando la filosofia della gestione partecipativa. Essi preferiscono i meccanismi del mercato a quelli della burocrazia. E non si occupano semplicemente di fornire servizi pubblici, ma di coinvolgere tutti i settori – pubblico, privato e volontariato – nell’azione necessaria a risolvere i problemi della comunità). Sempre secondo Rhodes (1996) questa definizione è da distinguere da quella di governance come “buona amministrazione”. Ciò perché mentre il governo imprenditoriale si occupa esclusivamente degli aspetti economici, la buona governance pone sullo stesso piano di importanza gli aspetti politici, economici ed amministrativi. A questo proposito Leftwich (1994) sostiene che la buona governance si basa: a livello sistemico sulla equilibrata distribuzione interna ed esterna del potere politico ed economico, a livello politico sul riconoscimento allo Stato, democraticamente concesso, di legittimità e autorità; e infine a 18 livello amministrativo sull’esistenza di una efficiente macchina burocratica, che abbia la competenza per progettare e implementare politiche pubbliche. In sostanza, alla nozione di governance si fa ricorso per designare una ricerca di “buongoverno” ai diversi livelli, orientata verso procedimenti di decisione caratterizzati da un maggior grado di coinvolgimento degli amministrati e, quindi, da una più ampia apertura e partecipazione dei privati all’elaborazione e all’attuazione delle politiche. Una ricerca che è tanto più avvertita ove si registrino crisi di legittimazione democratica e laddove si sia in presenza di questioni di elevata complessità (tecnica, scientifica etica, politica) che sollecitano tentativi di risoluzione collettiva.