LE SCELTE ORGANIZZATIVE PER LE FUNZIONI DI GOVERNO DEI SISTEMI DI WELFARE REGIONALI La determinazione degli assetti organizzativi e gestionali costituisce un elemento centrale per la definizione delle strategie pubbliche. Infatti la concreta possibilità di realizzare gli obiettivi politico-istituzionali di un ente pubblico dipende anche dalla capacità di trovare risorse adeguate: ogni progetto che fondi su ipotesi organizzative e gestionali improbabili, alla prova dei fatti, si dimostrerà inefficace.11 Nelle amministrazioni/aziende pubbliche si è diffuso il cosiddetto modello burocratico che è coerente con le funzioni tipiche dello Stato dei diritti formali e anche, in buona parte, dello Stato del benessere. Con l’affermarsi delle funzioni tipiche dello Stato dei servizi e dello Stato regolatore si manifestano con crescente intensità le esigenze di evoluzione verso il modello manageriale, orientato alla definizione di responsabilità “per risultati”. Il modello burocratico ha come presupposto logico la ricerca della razionalità oggettiva. I suoi principi di base sono: l’individuazione delle procedure o modalità “più razionali” di svolgimento di ogni attività e di ogni processo; la “normazione preventiva” di compiti e mansioni; la specializzazione del compito e la divisione del lavoro; l’impersonalità nello svolgimento di compiti e mansioni; la gerarchia quale meccanismo di controllo e coordinamento organizzativo. Il modello burocratico, che recepisce la filosofia dell’“organizzazione scientifica del lavoro” secondo cui si persegue la massimizzazione dei livelli di efficienza e di produttività, si caratterizza come sistema “chiuso”, in quanto privilegia la razionalità interna e non modifica i propri processi di relazione con l’ambiente. Le principali critiche mosse a questo modello riguardano la difficoltà di raggiungere il risultato desiderato a causa dell’esistenza di circoli viziosi o irrazionali nei processi amministrativi e allungamento dei tempi, una crescita irrazionale ed ipertrofica delle strutture organizzative delle amministrazioni pubbliche per “sedimentazioni successive”, una struttura caratterizzata da settori di attività separati (a “canne d’organo”). La risposta alla crisi del modello burocratico è identificata nell’emergere nel modello manageriale. Gli interventi sulla struttura organizzativa di base hanno introdotto una divisione del lavoro orientata non solo alle competenze tecnico-operative, ma anche all’assunzione di responsabilità su aree di servizio o aree geografiche (struttura organizzativa divisionale o a matrice), inoltre hanno previsto l’istituzione di organi ed il dimensionamento del personale in relazione alle funzioni e compiti da svolgere per soddisfare le esigenze di coerenza esterna (risposta ai bisogni dei cittadini-clienti). L’evoluzione verso il modello manageriale configura un sistema aperto, attento alle dinamiche ambientali, non solo politiche, ma soprattutto sociali e non insiste sulla produzione interna, ma ricerca le opportunità di esternalizzazione delle funzioni non strategiche. Gli interventi sulla professionalità dei politici stimolano l’assunzione di un ruolo che riconosce l’autonomia gestionale degli amministratori, separa i programmi politici da quelli di gestione e esercita la funzione di controllo ed indirizzo non attraverso i poteri formali, ma motivando e aggregando le persone attorno ad una visione condivisa. Gli interventi sulla professionalità del personale realizzano un sistema di formazione di base, selezione, inserimento e sviluppo professionale che sposta l’attenzione dal “management specialistico” orientato alla massimizzazione della produzione della funzione presieduta, al “general management”, inteso come attenzione a gestire e valutare il contributo delle attività e dei servizi prodotti al funzionamento desiderato dell’azienda Il modello organizzativo, costituito dall’insieme di struttura, sistemi operativi e rapporto di lavoro, dipende sia da elementi strutturali (le caratteristiche intrinseche del modello adottato) che da elementi funzionali (le condizioni effettive e concrete in cui le aziende operano in cui assumono un particolare rilievo le caratteristiche delle persone). L’assetto organizzativo è il risultato di: struttura organizzativa: modalità di distribuzione dei compiti e della responsabilità tra i vari organi aziendali; sistemi operativi: meccanismi che governano la dinamica e la remunerazione dei prestatori di lavoro e l’assegnazione ai vari organi aziendali degli obiettivi e delle risorse. Il modello organizzativo rappresenta, dunque, il momento di sintesi tra la struttura organizzativa (modalità di distribuzione delle funzioni e delle 95 responsabilità) e i sistemi operativi, in pratica le regole predefinite e formalizzate che permettono il funzionamento della struttura. I quattro tipi fondamentali di struttura organizzativa includono: la struttura elementare, funzionale, divisionale e matriciale, mentre i sistemi operativi includono i sistemi di pianificazione strategica, la programmazione e il controllo, sistemi di ricerca, selezione, gestione, valutazione, retribuzione e carriera delle risorse umane, ecc. Modelli teorici di strutture organizzative Esistono varie classificazioni di strutture organizzative12 ma le tre forme principali a cui far riferimento sono le seguenti strutture: 1. Struttura Elementare/semplice 2. Struttura Funzionale 3. Struttura Divisionale È chiaro che, nella condivisione delle teorie organizzative sistemiche contingenti, non vi è il modello “ideale e teorico” di assetto organizzativo che possa essere replicato identicamente nelle varie realtà, ma ogni organizzazione deve trovare e calibrare il proprio assetto in base alle proprie caratteristiche interne e dell’ambiente in cui è inserito. Struttura Elementare/semplice Questo tipo di struttura è caratterizzato dalla semplicità dell’assetto organizzativo ed è composta da una direzione e da un nucleo operativo. Le caratteristiche principali sono quindi le piccole dimensioni, la bassa complessità, il basso grado di formalità (elevata presenza di rapporti informali) con un elevato grado di accentramento decisionale. Struttura funzionale Questo tipo di struttura è caratterizzato da un assetto organizzativo più complesso della precedente con una struttura composta da una direzione, da una linea intermedia cioè da aggregati funzionali/responsabili di efficienza e da un nucleo operativo. Vengono quindi introdotti dei criteri di aggregazione funzionali (per aree omogenee in base alle attività). La caratteristiche principali sono quindi le medie dimensioni, la media complessità, un ambiente esterno stabile che permetta una programmazione delle attività, una bassa differenziazione dei settori dove opera l’azienda (monosettore). Nel suo interno si assiste ad un aumentato grado di formalità (ridotta presenza di rapporti informali) ed ad un elevato grado di decentramento per compiti e funzioni ma non delle decisioni. I vantaggi di questo assetto sono le economie di scala e di specializzazione con una maggior possibilità di controllore la qualità. Altri vantaggi possono essere le piccole dimensioni, la bassa complessità, il basso grado di formalità 12Si veda Serpelloni G., (2002), “Organigramma e assetti organizzativi” in Quality management, La Grafica. 96 (elevata presenza di rapporti informali) con un elevato grado di accentramento decisionale. La struttura funzionale diventa inadatta nel momento in cui vi è un aumento della variabilità ambientale o quando si generano necessità di forti indipendenze tra le diverse fasi del processo. Anche quando vi è la necessità di governare diversi “prodotti” vi possono essere difficoltà e deficit organizzativi. Struttura Divisionale L’assetto organizzativo di questo tipo di struttura è caratterizzato dalla presenza di una direzione, una linea intermedia con “Divisioni con responsabili di risultato”, un nucleo operativo. Vengono introdotti criteri di aggregazione non più funzionali ma per esempio di prodotto e vi è di solito la comparsa della tecnostruttura finalizzata a compensare la frammentazione organizzativa e fornire indicazioni di coordinamento alle divisioni. Le caratteristiche principali sono quindi le grandi dimensioni dell’azienda, l’alta complessità delle attività, l’elevata variabilità ambientale, l’alta differenziazione dei settori dove opera l’azienda (plurisettore). Di solito aumenta anche il grado di formalità (riduzione presenza di rapporti informali) e si ha un elevato grado di decentramento delle decisioni con contemporaneo decentramento delle funzioni di Staff e di Supporto Amministrativo. La struttura divisionale presenta dei rischi quali per esempio la riduzione delle economie di scala e di specializzazione, un minor grado di controllo della qualità e la tendenza a creare delle “autonomie” e “indipendenze” non coordinate delle singole divisioni. I vantaggi sono comunque evidenti e sono un maggior controllo della variabilità ambientale esterna in quanto (per esempio) la variazione del mercato esterno (bisogno) avvertito dal marketing passa subito come informazione al nucleo di produzione (passaggio più difficile e meno rapido nelle strutture funzionali). La struttura divisionale introduce anche nuove figure organizzative che rivestono un ruolo fondamentale nel garantire un ottimale funzionamento della struttura. Si tratta del product manager e del project manger. Esistono strutture organizzative anche più complesse di quelle sopra riportate come quelle a matrice. L’organizzazione matriciale può seguire criteri di aggregazione di tipo divisionale o funzionali. Se si segue un criterio divisionale questo assetto organizzativo di tipo prevede che vi sia una bassa interdipendenza tra U.O. L’organizzazione a matrice può avere anche un assetto funzionale, con enfasi e criterio di aggregazione delle funzioni specialistiche, o divisionale. La struttura a matrice è un’evoluzione della struttura per progetto e ha un elevato grado di complessità interna. Lo stile di direzione in una struttura a matrice in genere è caratterizzato da un atteggiamento aperto e flessibile che accetta il cambiamento, dove prevale lo scambio di idee, franco e frequente su qualsiasi argomento. Si individuano nello schema a matrice una o più macrostrutture organizzative a loro volta ripartite in dipartimenti e direzioni generali, settori, servizi e uffici. 97 In ragione della tipica struttura economica derivante dalla diversa natura di attività e interventi, la regione presenta i seguenti aspetti caratteristici:13 la presenza di una componente legislativa nelle tre aree principali di intervento dell’economia, del territorio e dei servizi alle persone. Di conseguenza, l’assetto organizzativo deve offrire supporto e assistenza al funzionamento dell’assemblea legislativa; interventi di policy making, e quindi perlopiù indiretti e mediati dal rapporto con altri enti e soggetti amministrativi, di conseguenza aventi effetti ampi ed esterni; la corrispondente composizione della parte corrente del bilancio che vede nella spesa una prevalenza della componente dei trasferimenti; il fabbisogno di risorse professionali qualificate. Nei paragrafi successivi si procederà ad analizzare e comparare quanto emerso dalle interviste presso le Regioni con riferimento alla struttura organizzativa e ai sistemi operativi dedicati alle politiche sociali.14 4.2 Analisi delle strutture organizzative delle Regioni Il tema del rinnovamento dei modelli organizzativi e delle politiche del personale nelle pubbliche amministrazioni è stato negli ultimi anni al centro del dibattito. Si è infatti presa piena coscienza del fatto che l’efficacia dell’intervento pubblico risulta essere fortemente condizionata dalla capacità degli enti di mettere in campo assetti più moderni, snelli e flessibili, nonché nuove e sempre più qualificate professionalità.
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LE SCELTE ORGANIZZATIVE PER LE FUNZIONI DI GOVERNO DEI SISTEMI DI WELFARE REGIONALI La determinazione degli assetti organizzativi e gestionali costituisce un elemento centrale per la definizione delle strategie pubbliche. Infatti la concreta possibilità di realizzare gli obiettivi politico-istituzionali di un ente pubblico dipende anche dalla capacità di trovare risorse adeguate: ogni progetto che fondi su ipotesi organizzative e gestionali improbabili, alla prova dei fatti, si dimostrerà inefficace.11 Nelle amministrazioni/aziende pubbliche si è diffuso il cosiddetto modello burocratico che è coerente con le funzioni tipiche dello Stato dei diritti formali e anche, in buona parte, dello Stato del benessere. Con l’affermarsi delle funzioni tipiche dello Stato dei servizi e dello Stato regolatore si manifestano con crescente intensità le esigenze di evoluzione verso il modello manageriale, orientato alla definizione di responsabilità “per risultati”. Il modello burocratico ha come presupposto logico la ricerca della razionalità oggettiva. I suoi principi di base sono: l’individuazione delle procedure o modalità “più razionali” di svolgimento di ogni attività e di ogni processo; la “normazione preventiva” di compiti e mansioni; la specializzazione del compito e la divisione del lavoro; l’impersonalità nello svolgimento di compiti e mansioni; la gerarchia quale meccanismo di controllo e coordinamento organizzativo. Il modello burocratico, che recepisce la filosofia dell’“organizzazione scientifica del lavoro” secondo cui si persegue la massimizzazione dei livelli di efficienza e di produttività, si caratterizza come sistema “chiuso”, in quanto privilegia la razionalità interna e non modifica i propri processi di relazione con l’ambiente. Le principali critiche mosse a questo modello riguardano la difficoltà di raggiungere il risultato desiderato a causa dell’esistenza di circoli viziosi o irrazionali nei processi amministrativi e allungamento dei tempi, una crescita irrazionale ed ipertrofica delle strutture organizzative delle amministrazioni pubbliche per “sedimentazioni successive”, una struttura caratterizzata da settori di attività separati (a “canne d’organo”). La risposta alla crisi del modello burocratico è identificata nell’emergere nel modello manageriale. Gli interventi sulla struttura organizzativa di base hanno introdotto una divisione del lavoro orientata non solo alle competenze tecnico-operative, ma anche all’assunzione di responsabilità su aree di servizio o aree geografiche (struttura organizzativa divisionale o a matrice), inoltre hanno previsto l’istituzione di organi ed il dimensionamento del personale in relazione alle funzioni e compiti da svolgere per soddisfare le esigenze di coerenza esterna (risposta ai bisogni dei cittadini-clienti). L’evoluzione verso il modello manageriale configura un sistema aperto, attento alle dinamiche ambientali, non solo politiche, ma soprattutto sociali e non insiste sulla produzione interna, ma ricerca le opportunità di esternalizzazione delle funzioni non strategiche. Gli interventi sulla professionalità dei politici stimolano l’assunzione di un ruolo che riconosce l’autonomia gestionale degli amministratori, separa i programmi politici da quelli di gestione e esercita la funzione di controllo ed indirizzo non attraverso i poteri formali, ma motivando e aggregando le persone attorno ad una visione condivisa. Gli interventi sulla professionalità del personale realizzano un sistema di formazione di base, selezione, inserimento e sviluppo professionale che sposta l’attenzione dal “management specialistico” orientato alla massimizzazione della produzione della funzione presieduta, al “general management”, inteso come attenzione a gestire e valutare il contributo delle attività e dei servizi prodotti al funzionamento desiderato dell’azienda Il modello organizzativo, costituito dall’insieme di struttura, sistemi operativi e rapporto di lavoro, dipende sia da elementi strutturali (le caratteristiche intrinseche del modello adottato) che da elementi funzionali (le condizioni effettive e concrete in cui le aziende operano in cui assumono un particolare rilievo le caratteristiche delle persone). L’assetto organizzativo è il risultato di: struttura organizzativa: modalità di distribuzione dei compiti e della responsabilità tra i vari organi aziendali; sistemi operativi: meccanismi che governano la dinamica e la remunerazione dei prestatori di lavoro e l’assegnazione ai vari organi aziendali degli obiettivi e delle risorse. Il modello organizzativo rappresenta, dunque, il momento di sintesi tra la struttura organizzativa (modalità di distribuzione delle funzioni e delle 95 responsabilità) e i sistemi operativi, in pratica le regole predefinite e formalizzate che permettono il funzionamento della struttura. I quattro tipi fondamentali di struttura organizzativa includono: la struttura elementare, funzionale, divisionale e matriciale, mentre i sistemi operativi includono i sistemi di pianificazione strategica, la programmazione e il controllo, sistemi di ricerca, selezione, gestione, valutazione, retribuzione e carriera delle risorse umane, ecc. Modelli teorici di strutture organizzative Esistono varie classificazioni di strutture organizzative12 ma le tre forme principali a cui far riferimento sono le seguenti strutture: 1. Struttura Elementare/semplice 2. Struttura Funzionale 3. Struttura Divisionale È chiaro che, nella condivisione delle teorie organizzative sistemiche contingenti, non vi è il modello “ideale e teorico” di assetto organizzativo che possa essere replicato identicamente nelle varie realtà, ma ogni organizzazione deve trovare e calibrare il proprio assetto in base alle proprie caratteristiche interne e dell’ambiente in cui è inserito. Struttura Elementare/semplice Questo tipo di struttura è caratterizzato dalla semplicità dell’assetto organizzativo ed è composta da una direzione e da un nucleo operativo. Le caratteristiche principali sono quindi le piccole dimensioni, la bassa complessità, il basso grado di formalità (elevata presenza di rapporti informali) con un elevato grado di accentramento decisionale. Struttura funzionale Questo tipo di struttura è caratterizzato da un assetto organizzativo più complesso della precedente con una struttura composta da una direzione, da una linea intermedia cioè da aggregati funzionali/responsabili di efficienza e da un nucleo operativo. Vengono quindi introdotti dei criteri di aggregazione funzionali (per aree omogenee in base alle attività). La caratteristiche principali sono quindi le medie dimensioni, la media complessità, un ambiente esterno stabile che permetta una programmazione delle attività, una bassa differenziazione dei settori dove opera l’azienda (monosettore). Nel suo interno si assiste ad un aumentato grado di formalità (ridotta presenza di rapporti informali) ed ad un elevato grado di decentramento per compiti e funzioni ma non delle decisioni. I vantaggi di questo assetto sono le economie di scala e di specializzazione con una maggior possibilità di controllore la qualità. Altri vantaggi possono essere le piccole dimensioni, la bassa complessità, il basso grado di formalità 12Si veda Serpelloni G., (2002), “Organigramma e assetti organizzativi” in Quality management, La Grafica. 96 (elevata presenza di rapporti informali) con un elevato grado di accentramento decisionale. La struttura funzionale diventa inadatta nel momento in cui vi è un aumento della variabilità ambientale o quando si generano necessità di forti indipendenze tra le diverse fasi del processo. Anche quando vi è la necessità di governare diversi “prodotti” vi possono essere difficoltà e deficit organizzativi. Struttura Divisionale L’assetto organizzativo di questo tipo di struttura è caratterizzato dalla presenza di una direzione, una linea intermedia con “Divisioni con responsabili di risultato”, un nucleo operativo. Vengono introdotti criteri di aggregazione non più funzionali ma per esempio di prodotto e vi è di solito la comparsa della tecnostruttura finalizzata a compensare la frammentazione organizzativa e fornire indicazioni di coordinamento alle divisioni. Le caratteristiche principali sono quindi le grandi dimensioni dell’azienda, l’alta complessità delle attività, l’elevata variabilità ambientale, l’alta differenziazione dei settori dove opera l’azienda (plurisettore). Di solito aumenta anche il grado di formalità (riduzione presenza di rapporti informali) e si ha un elevato grado di decentramento delle decisioni con contemporaneo decentramento delle funzioni di Staff e di Supporto Amministrativo. La struttura divisionale presenta dei rischi quali per esempio la riduzione delle economie di scala e di specializzazione, un minor grado di controllo della qualità e la tendenza a creare delle “autonomie” e “indipendenze” non coordinate delle singole divisioni. I vantaggi sono comunque evidenti e sono un maggior controllo della variabilità ambientale esterna in quanto (per esempio) la variazione del mercato esterno (bisogno) avvertito dal marketing passa subito come informazione al nucleo di produzione (passaggio più difficile e meno rapido nelle strutture funzionali). La struttura divisionale introduce anche nuove figure organizzative che rivestono un ruolo fondamentale nel garantire un ottimale funzionamento della struttura. Si tratta del product manager e del project manger. Esistono strutture organizzative anche più complesse di quelle sopra riportate come quelle a matrice. L’organizzazione matriciale può seguire criteri di aggregazione di tipo divisionale o funzionali. Se si segue un criterio divisionale questo assetto organizzativo di tipo prevede che vi sia una bassa interdipendenza tra U.O. L’organizzazione a matrice può avere anche un assetto funzionale, con enfasi e criterio di aggregazione delle funzioni specialistiche, o divisionale. La struttura a matrice è un’evoluzione della struttura per progetto e ha un elevato grado di complessità interna. Lo stile di direzione in una struttura a matrice in genere è caratterizzato da un atteggiamento aperto e flessibile che accetta il cambiamento, dove prevale lo scambio di idee, franco e frequente su qualsiasi argomento. Si individuano nello schema a matrice una o più macrostrutture organizzative a loro volta ripartite in dipartimenti e direzioni generali, settori, servizi e uffici. 97 In ragione della tipica struttura economica derivante dalla diversa natura di attività e interventi, la regione presenta i seguenti aspetti caratteristici:13 la presenza di una componente legislativa nelle tre aree principali di intervento dell’economia, del territorio e dei servizi alle persone. Di conseguenza, l’assetto organizzativo deve offrire supporto e assistenza al funzionamento dell’assemblea legislativa; interventi di policy making, e quindi perlopiù indiretti e mediati dal rapporto con altri enti e soggetti amministrativi, di conseguenza aventi effetti ampi ed esterni; la corrispondente composizione della parte corrente del bilancio che vede nella spesa una prevalenza della componente dei trasferimenti; il fabbisogno di risorse professionali qualificate. Nei paragrafi successivi si procederà ad analizzare e comparare quanto emerso dalle interviste presso le Regioni con riferimento alla struttura organizzativa e ai sistemi operativi dedicati alle politiche sociali.14 4.2 Analisi delle strutture organizzative delle Regioni Il tema del rinnovamento dei modelli organizzativi e delle politiche del personale nelle pubbliche amministrazioni è stato negli ultimi anni al centro del dibattito. Si è infatti presa piena coscienza del fatto che l’efficacia dell’intervento pubblico risulta essere fortemente condizionata dalla capacità degli enti di mettere in campo assetti più moderni, snelli e flessibili, nonché nuove e sempre più qualificate professionalità.