Al fine di giudicare sull’ammissibilità del quesito referendario “Sei d’accordo che nel Comune di Piombino arrivino e lì siano stoccati, trattati e utilizzati i materiali provenienti dalla colmata di Bagnoli ed i sedimenti dei fondali antistanti i lidi di Bagnoli-Coroglio?” occorre prima di tutto chiedersi per quali motivi un simile strumento è stato inserito, ed in quali termini, nello Statuto del Comune di Piombino. Il referendum consultivo fu previsto nel Regolamento del Referendum consultivo nell’Ottobre 1993 con la finalità di offrire alla cittadinanza uno strumento di partecipazione popolare alle decisioni con la seguente dizione inserita nell’art. 1: “E’ ammesso referendum consultivo su questioni interessanti la collettività comunale in materia di esclusiva competenza locale”. Lo stesso Regolamento elencava le materie non soggette a Referendum nel seguente modo: “Ai sensi dell’art. 30 dello Statuto comunale non possono essere oggetto di referendum consultivo le seguenti materie: - tributi a bilancio; - espropriazioni per pubblica utilità; - designazioni e nomine.”. Lo Statuto approvato successivamente ed esattamente il 28 giugno 2002 aumentava la valenza del Referendum consultivo come strumento di partecipazione democratica stabilendo nell’art. 34: “ 1. Il referendum consultivo costituisce strumento di partecipazione democratica e diretta dei cittadini in quanto espressione di un giudizio in merito a questioni ritenute di particolare rilevanza per l’intera comunità e per il territorio.”. Contemporaneamente, mentre manteneva la dizione “di esclusiva competenza locale” dall’altro aumentava l’elenco delle materie non soggette a referendum dicendo:” 3. Non è ammesso referendum sulle seguenti materie:tributi,tariffe e bilancio; a) strumenti urbanistici generali; b) espropriazioni per pubblica utilità; c) designazioni e nomine; d) atti relativi al personale del Comune.”. Da tutto questo si deduce che nell’intento del Comune sta l’opinione che il Referendum sia uno strumento indispensabile di formazione delle decisioni (questa valenza è aumentata nel tempo) e che per tutelarsi da un possibile uso improprio sono state meglio definite le materie in cui questo strumento non può essere utilizzato, implicitamente dicendo che in tutte le altre è bene costituire le condizioni di un suo uso. Alla luce di questa volontà generale va letta, pena una interpretazione impropria e tale da contraddire la volontà del Comune, fino a rendere impossibile l’utilizzazione di questo strumento, la dizione riportata pedissequamente dall’ art. 8 del T.U. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali riguardante la “esclusiva competenza locale” del referendum, da intendersi più come ripetizione dovuta che come condizione centrale di ammissibilità. Del resto la stessa dizione del T.U. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali sembra più vocata ad evitare referendum locali su argomenti di interesse nazionale (aborto,procreazione assistita etc.) che altro. L’argomento su cui si propone il referendum è l’ arrivo e il trattamento a Piombino di materiali provenienti dalla colmata di Bagnoli e di sedimenti dei fondali antistanti i lidi di Bagnoli-Coroglio. E’ stato asserita nel dibattito pubblico che si è sviluppato nella città la tesi che tale quesito aveva a che fare con l’ Accordo di Programma Quadro "Per gli interventi di bonifica negli ambiti marino-costieri presenti all'interno dei siti di bonifica di interesse nazionale di Piombino e Napoli-Bagnoli-Coroglio” pubblicato e pubblicizzato estesamente dal Comune (http://www.comune.piombino.li.it/accedo_a/accordo_pb_bagnoli/documenti/Piombino-Bagnoli_Accordo_Quadro.pdf), che tale Accordo va considerato come superato, che esiste un nuovo Accordo e che dunque la proposta di referendum è da considerarsi superata. Si dimentica che tale Accordo Quadro di programma non è mai stato approvato dal Comune di Piombino e che dunque non può essere preso come riferimento formale dal quale trarre giudizi di ammissibilità o meno del referendum. Né tanto meno può costituire punto di riferimento un presunto Accordo Quadro del quale non esiste né ufficialmente né ufficiosamente alcuna pubblica traccia né tanto meno alcuna decisione formale. Il quesito referendario, ed ancora una volta dobbiamo ricordare che si tratta di un referendum consultivo non abrogativo, riguarda l’arrivo di certi materiali a Piombino e che pertanto prescinde e non si interroga su eventuali procedure o accordi ad esso collegati. Del resto non esiste nessuna procedura né nessun accordo collegato; se ne potrebbero immaginare tanti ma si tratterebbe solo di pure ipotesi teoriche e dunque il quesito va visto nella sua oggettiva specificità e limitatezza. Il quesito referendario è giustificato dalle preoccupazioni estese nella cittadinanza rispetto a possibili conseguenze negative che deriverebbero e/o potrebbero derivare sulla salute pubblica, sull’ambiente e sul territorio, preoccupazioni giustificate proprio dalla discussione che si è tenuta nella Città di Piombino a partire dal Luglio 2007, testimoniata da tanti articoli di stampa e da autorevoli pareri. Esso dunque ricade in un materia che non si ritrova nell’elenco sopra citato riguardante le materie sulle quali il referendum non è ammesso (tributi,tariffe e bilancio; strumenti urbanistici generali; espropriazioni per pubblica utilità; designazioni e nomine; atti relativi al personale del Comune). Il referendum è dunque ammissibile proprio perché non negato dall’elenco di cui sopra e contemporaneamente perché questione di particolare rilevanza (la salute pubblica, il territorio e l’ambiente) per l’intera comunità ed il territorio. Rimane la questione della esclusiva competenza locale cui si è accennato sopra. Stabilito che il quesito è formulato in modo chiaro e univoco non suscettibile di diverse interpretazioni al fine di garantire la consapevole scelta degli elettori, è evidente che l’arrivo o meno dei materiali di cui si parla è materia di esclusivo interesse locale dato che le conseguenze sulle persone, sull’ambiente e sul territorio riguardano esclusivamente la comunità locale e non altre. E questo è evidente. Ma anche se volessimo fare una questione formale riguardante il soggetto che può prendere una simile decisione è chiaro che nessuno al di fuori delle istituzioni locali ed in particolare il Comune di Piombino può decidere sul tema. Lo dimostra il fatto che anche inserendo il tema dell’arrivo o meno dei materiali di cui si parla nel ciclo di una decisione complessa che riguarda molti soggetti (Ministero dell’Ambiente, Regione Toscana etc.) si deve ricorrere, così comunque è stato proposto, ad un Accordo quadro di programma, ammesso che ciò sia giusto, che deve essere approvato e firmato anche dal Comune e da un soggetto locale come l’Autorità Portuale, pena la sua impossibilità. E del resto la decisione di non far pervenire tali materiali nel territorio di Piombino non impedirebbe certo che altri Comuni potessero accettare l’arrivo nel loro territorio. Lo dimostra il fatto che talvolta si è invitata la popolazione piombinese ad accettare una simile ipotesi dato che altri Comuni si stavano facendo avanti offrendo la loro candidatura. Dimostrazione della esclusiva competenza comunale senza la quale l’arrivo di simili materiali è impossibile. Ma è bene precisare ancora che si tratta di una ipotesi astratta perché il quesito referendario non è collegato all’Accordo Quadro di cui si è parlato. In questione vi è il dovere di tutela della salute pubblica, del territorio e dell’ambiente che è questione locale e responsabilità locale in testa al Sindaco ed al Comune. Del resto il Sindaco ha recentemente esercitato questa sua funzione di autorità sanitaria locale, decidendo la chiusura di un impianto industriale, la cokeria dello stabilimento Lucchini di Piombino, la cui importanza industriale non è certo solo locale ed il cui funzionamento necessita di autorizzazioni non esclusivamente comunali e sulla cui vigilanza è responsabile un organismo regionale. L’esclusivo interesse e la esclusiva competenza locale in materia di salute dei cittadini hanno prevalso. D’altra parte una interpretazione contraria, tesa a giudicare non ammissibile il Referendum perché di non esclusiva competenza locale cozza sulle sue conseguenze, in contraddizione con l’istituto referendario e la volontà del Comune espressa nello Statuto. Se la decisione sull’arrivo a Piombino dei materiali di cui si parla non fosse di esclusiva competenza comunale perché coinvolti altri soggetti istituzionali ci si chiede a quali ambiti si ridurrebbe l’uso dello strumento referendario. La conclusione è che tali ambiti si ridurrebbero o si avvicinerebbero allo zero perché quasi tutte le decisioni comunali richiedono il concerto o la convergenza di decisioni di altri livelli istituzionali. Nemmeno la realizzazione di un asilo nido comunale potrebbe essere sottoposta a referendum dato che la realizzazione di quell’asilo, almeno nella prassi toscana, richiede generalmente il suo inserimento in programmi nazionali e/o regionali e finanziamenti nazionali e/o regionali che chiamano in causa altri soggetti istituzionali. Ma del resto perché nell’elenco delle materie non ammissibili a referendum il Comune ha voluto inserire anche gli strumenti urbanistici generali che, come è noto, richiedono decisioni sia del Comune sia di altri soggetti come la Provincia, la Regione ed altri ancora? Lo ha fatto evidentemente perché la esclusiva competenza locale è raffigurata dalla particolare importanza locale più che dai soggetti coinvolti. Ma, lo ripetiamo, il soggetto coinvolto nel nostro caso è esclusivamente il Comune di Piombino e si evidenzia la esclusiva competenza locale. Una interpretazione diversa negherebbe nella pratica la volontà principale del Comune che è quella espressa dal comma 1 dell’articolo 34 : “Il referendum consultivo costituisce strumento di partecipazione democratica e diretta dei cittadini in quanto espressione di un giudizio in merito a questioni ritenute di particolare rilevanza per l’intera comunità e per il territorio.”. Vi sono dunque tutte le condizioni per giudicare ammissibile il referendum proposto. Paolo Benesperi Paolo Menicagli
Motivazione per l'ammissiilità del referendum
Al fine di giudicare sull’ammissibilità del quesito referendario “Sei d’accordo che nel Comune di Piombino arrivino e lì siano stoccati, trattati e utilizzati i materiali provenienti dalla colmata di Bagnoli ed i sedimenti dei fondali antistanti i lidi di Bagnoli-Coroglio?” occorre prima di tutto chiedersi per quali motivi un simile strumento è stato inserito, ed in quali termini, nello Statuto del Comune di Piombino. Il referendum consultivo fu previsto nel Regolamento del Referendum consultivo nell’Ottobre 1993 con la finalità di offrire alla cittadinanza uno strumento di partecipazione popolare alle decisioni con la seguente dizione inserita nell’art. 1: “E’ ammesso referendum consultivo su questioni interessanti la collettività comunale in materia di esclusiva competenza locale”. Lo stesso Regolamento elencava le materie non soggette a Referendum nel seguente modo: “Ai sensi dell’art. 30 dello Statuto comunale non possono essere oggetto di referendum consultivo le seguenti materie: - tributi a bilancio; - espropriazioni per pubblica utilità; - designazioni e nomine.”. Lo Statuto approvato successivamente ed esattamente il 28 giugno 2002 aumentava la valenza del Referendum consultivo come strumento di partecipazione democratica stabilendo nell’art. 34: “ 1. Il referendum consultivo costituisce strumento di partecipazione democratica e diretta dei cittadini in quanto espressione di un giudizio in merito a questioni ritenute di particolare rilevanza per l’intera comunità e per il territorio.”. Contemporaneamente, mentre manteneva la dizione “di esclusiva competenza locale” dall’altro aumentava l’elenco delle materie non soggette a referendum dicendo:” 3. Non è ammesso referendum sulle seguenti materie:tributi,tariffe e bilancio; a) strumenti urbanistici generali; b) espropriazioni per pubblica utilità; c) designazioni e nomine; d) atti relativi al personale del Comune.”. Da tutto questo si deduce che nell’intento del Comune sta l’opinione che il Referendum sia uno strumento indispensabile di formazione delle decisioni (questa valenza è aumentata nel tempo) e che per tutelarsi da un possibile uso improprio sono state meglio definite le materie in cui questo strumento non può essere utilizzato, implicitamente dicendo che in tutte le altre è bene costituire le condizioni di un suo uso. Alla luce di questa volontà generale va letta, pena una interpretazione impropria e tale da contraddire la volontà del Comune, fino a rendere impossibile l’utilizzazione di questo strumento, la dizione riportata pedissequamente dall’ art. 8 del T.U. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali riguardante la “esclusiva competenza locale” del referendum, da intendersi più come ripetizione dovuta che come condizione centrale di ammissibilità. Del resto la stessa dizione del T.U. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali sembra più vocata ad evitare referendum locali su argomenti di interesse nazionale (aborto,procreazione assistita etc.) che altro. L’argomento su cui si propone il referendum è l’ arrivo e il trattamento a Piombino di materiali provenienti dalla colmata di Bagnoli e di sedimenti dei fondali antistanti i lidi di Bagnoli-Coroglio. E’ stato asserita nel dibattito pubblico che si è sviluppato nella città la tesi che tale quesito aveva a che fare con l’ Accordo di Programma Quadro "Per gli interventi di bonifica negli ambiti marino-costieri presenti all'interno dei siti di bonifica di interesse nazionale di Piombino e Napoli-Bagnoli-Coroglio” pubblicato e pubblicizzato estesamente dal Comune (http://www.comune.piombino.li.it/accedo_a/accordo_pb_bagnoli/documenti/Piombino-Bagnoli_Accordo_Quadro.pdf), che tale Accordo va considerato come superato, che esiste un nuovo Accordo e che dunque la proposta di referendum è da considerarsi superata. Si dimentica che tale Accordo Quadro di programma non è mai stato approvato dal Comune di Piombino e che dunque non può essere preso come riferimento formale dal quale trarre giudizi di ammissibilità o meno del referendum. Né tanto meno può costituire punto di riferimento un presunto Accordo Quadro del quale non esiste né ufficialmente né ufficiosamente alcuna pubblica traccia né tanto meno alcuna decisione formale. Il quesito referendario, ed ancora una volta dobbiamo ricordare che si tratta di un referendum consultivo non abrogativo, riguarda l’arrivo di certi materiali a Piombino e che pertanto prescinde e non si interroga su eventuali procedure o accordi ad esso collegati. Del resto non esiste nessuna procedura né nessun accordo collegato; se ne potrebbero immaginare tanti ma si tratterebbe solo di pure ipotesi teoriche e dunque il quesito va visto nella sua oggettiva specificità e limitatezza. Il quesito referendario è giustificato dalle preoccupazioni estese nella cittadinanza rispetto a possibili conseguenze negative che deriverebbero e/o potrebbero derivare sulla salute pubblica, sull’ambiente e sul territorio, preoccupazioni giustificate proprio dalla discussione che si è tenuta nella Città di Piombino a partire dal Luglio 2007, testimoniata da tanti articoli di stampa e da autorevoli pareri. Esso dunque ricade in un materia che non si ritrova nell’elenco sopra citato riguardante le materie sulle quali il referendum non è ammesso (tributi,tariffe e bilancio; strumenti urbanistici generali; espropriazioni per pubblica utilità; designazioni e nomine; atti relativi al personale del Comune). Il referendum è dunque ammissibile proprio perché non negato dall’elenco di cui sopra e contemporaneamente perché questione di particolare rilevanza (la salute pubblica, il territorio e l’ambiente) per l’intera comunità ed il territorio. Rimane la questione della esclusiva competenza locale cui si è accennato sopra. Stabilito che il quesito è formulato in modo chiaro e univoco non suscettibile di diverse interpretazioni al fine di garantire la consapevole scelta degli elettori, è evidente che l’arrivo o meno dei materiali di cui si parla è materia di esclusivo interesse locale dato che le conseguenze sulle persone, sull’ambiente e sul territorio riguardano esclusivamente la comunità locale e non altre. E questo è evidente. Ma anche se volessimo fare una questione formale riguardante il soggetto che può prendere una simile decisione è chiaro che nessuno al di fuori delle istituzioni locali ed in particolare il Comune di Piombino può decidere sul tema. Lo dimostra il fatto che anche inserendo il tema dell’arrivo o meno dei materiali di cui si parla nel ciclo di una decisione complessa che riguarda molti soggetti (Ministero dell’Ambiente, Regione Toscana etc.) si deve ricorrere, così comunque è stato proposto, ad un Accordo quadro di programma, ammesso che ciò sia giusto, che deve essere approvato e firmato anche dal Comune e da un soggetto locale come l’Autorità Portuale, pena la sua impossibilità. E del resto la decisione di non far pervenire tali materiali nel territorio di Piombino non impedirebbe certo che altri Comuni potessero accettare l’arrivo nel loro territorio. Lo dimostra il fatto che talvolta si è invitata la popolazione piombinese ad accettare una simile ipotesi dato che altri Comuni si stavano facendo avanti offrendo la loro candidatura. Dimostrazione della esclusiva competenza comunale senza la quale l’arrivo di simili materiali è impossibile. Ma è bene precisare ancora che si tratta di una ipotesi astratta perché il quesito referendario non è collegato all’Accordo Quadro di cui si è parlato. In questione vi è il dovere di tutela della salute pubblica, del territorio e dell’ambiente che è questione locale e responsabilità locale in testa al Sindaco ed al Comune. Del resto il Sindaco ha recentemente esercitato questa sua funzione di autorità sanitaria locale, decidendo la chiusura di un impianto industriale, la cokeria dello stabilimento Lucchini di Piombino, la cui importanza industriale non è certo solo locale ed il cui funzionamento necessita di autorizzazioni non esclusivamente comunali e sulla cui vigilanza è responsabile un organismo regionale. L’esclusivo interesse e la esclusiva competenza locale in materia di salute dei cittadini hanno prevalso. D’altra parte una interpretazione contraria, tesa a giudicare non ammissibile il Referendum perché di non esclusiva competenza locale cozza sulle sue conseguenze, in contraddizione con l’istituto referendario e la volontà del Comune espressa nello Statuto. Se la decisione sull’arrivo a Piombino dei materiali di cui si parla non fosse di esclusiva competenza comunale perché coinvolti altri soggetti istituzionali ci si chiede a quali ambiti si ridurrebbe l’uso dello strumento referendario. La conclusione è che tali ambiti si ridurrebbero o si avvicinerebbero allo zero perché quasi tutte le decisioni comunali richiedono il concerto o la convergenza di decisioni di altri livelli istituzionali. Nemmeno la realizzazione di un asilo nido comunale potrebbe essere sottoposta a referendum dato che la realizzazione di quell’asilo, almeno nella prassi toscana, richiede generalmente il suo inserimento in programmi nazionali e/o regionali e finanziamenti nazionali e/o regionali che chiamano in causa altri soggetti istituzionali. Ma del resto perché nell’elenco delle materie non ammissibili a referendum il Comune ha voluto inserire anche gli strumenti urbanistici generali che, come è noto, richiedono decisioni sia del Comune sia di altri soggetti come la Provincia, la Regione ed altri ancora? Lo ha fatto evidentemente perché la esclusiva competenza locale è raffigurata dalla particolare importanza locale più che dai soggetti coinvolti. Ma, lo ripetiamo, il soggetto coinvolto nel nostro caso è esclusivamente il Comune di Piombino e si evidenzia la esclusiva competenza locale. Una interpretazione diversa negherebbe nella pratica la volontà principale del Comune che è quella espressa dal comma 1 dell’articolo 34 : “Il referendum consultivo costituisce strumento di partecipazione democratica e diretta dei cittadini in quanto espressione di un giudizio in merito a questioni ritenute di particolare rilevanza per l’intera comunità e per il territorio.”. Vi sono dunque tutte le condizioni per giudicare ammissibile il referendum proposto. Paolo Benesperi Paolo Menicagli