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IL PROCESSO EVOLUTIVO NEL PUBBLICO IMPIEGO DAL DECRETO BRUNETTA ALLA RECENTE INTESA DEL 11 MAGGIO 2012.

di Maurizio Danza- Arbitro Pubblico Impiego.

1.I provvedimenti successivi al D.Lgs.n.150 del 2009: effetti sui diritti ed obblighi direttamente pertinenti il rapporto di lavoro.

Non può comprendersi lo stato attuale del pubblico impiego se non attraverso un excursus dei provvedimenti normativi principali, che hanno apportato modifiche rilevanti al complesso quadro dei diritti e dei doveri. Il decreto legislativo n.150/2009 (c.d. Decreto Brunetta), in realtà, riscrivendo integralmente il testo dell'articolo 40, comma 1, e modificando, attraverso la previsione di nuove disposizioni, anche gli altri artt. compresi nel titolo III del D.Lgs. 165/2001, ha apportato un radicale cambiamento in tema di relazioni sindacali e procedimenti di contrattazione collettiva ed integrativa, sottraendo a quest'ultima l'organizzazione e la gestione del rapporto di lavoro attribuita, in via esclusiva, agli organi della pubblica amministrazione . Nel far ciò ha operato, evidentemente, una scelta di campo volta all'attribuzione - salvo esplicita previsione di legge a favore della contrattazione collettiva - in capo al legislatore statale di tutte le più importanti materie del rapporto di lavoro tra cui: sanzioni e procedimenti disciplinari, valutazione delle prestazioni, mobilità, conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali , progressioni economiche e di carriera . In particolare quest'ultimo aspetto è risultato elemento fortemente innovativo e dibattuto nel pubblico impiego a partire dall'anno 2009, in quanto espressione, in qualche modo, del sistema di premialità. A ben vedere, infatti, i successivi provvedimenti  hanno inciso, sebbene con modalità diverse, sugli istituti del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici, nonché, sulla ripartizione delle competenze, peraltro, non sempre ben evidente tra la legge e la contrattazione collettiva. Quanto alla tecnica legislativa va rilevato che, mentre taluni provvedimenti hanno operato modifiche dirette al testo unico del pubblico impiego (D.lgs n.165 del 15 marzo 2001), altri sono il frutto di interventi indiretti, rinvenibili all'interno di diversi corpus normativi, succedutisi negli anni seguenti.

2.Il "non luogo" delle procedure negoziali 2010-2012 nella Legge finanziaria 2011, la L.4 novembre 2010, n. 183 e l'Intesa 4 febbraio 2011:incidenze sul rapporto di lavoro.

Di grande rilevanza la L. 30 luglio 2010 n. 122 (di conversione del D.L. 31 maggio 2010, n. 78 c.d. Legge Finanziaria per il 2011) da cui conseguono, per effetto dell'art 9 co.17, conseguenze giuridiche ed economiche di notevole rilevanza. In particolare la disposizione ha operato" il non luogo"senza possibilità di recupero delle procedure contrattuali e negoziali per il primo triennio 2010-2012, congelando con il co.1 il trattamento economico dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, a quello ordinariamente spettante per l'anno 2010, salvo la indennità di vacanza contrattuale fino al 2013 . A detto provvedimento è poi seguita la L. 4 novembre 2010, n. 183 (c.d. collegato  lavoro) che nel perseguire l'obiettivo fondamentale della riforma, finalizzato alla armonizzazione dello status giuridico del lavoro pubblico a quello privato, era intervenuta sull'istituto della mobilità con l'art.13, ampliando l'area di applicabilità dell'art. 33 del D.lgs n.165/01 in tema di gestione delle eccedenze e mobilità collettiva, e prevedendo, altresì, una nuova ipotesi di mobilità temporanea con l'aggiunta del co. 2 sexies all'art.30 del D.lgs. n.165/01. Ancora con l'art 18 aveva introdotto ulteriori disposizioni in tema di aspettativa, consentendo ai pubblici dipendenti lo svolgimento di attività professionali o imprenditoriali, di regola, assolutamente incompatibili con il rapporto di lavoro a tempo pieno. Di grande rilevanza, poi, l'art 31 che abrogando i collegi di conciliazione obbligatori "specifici" per il pubblico impiego estende a quest'ultimo la disciplina codicistica della conciliazione ed arbitrato.

Nella disamina afferente gli istituti del pubblico impiego, inoltre, non va trascurata l'importanza della previsione di cui all'art 32 del collegato lavoro intervenuta sul tema dell'abuso dei contratti a termine, fenomeno di grande attualità, recentemente dilagato anche nella pubblica amministrazione che, sulla base di taluni casi già sottoposti alla Corte di Giustizia Europea, ha portato anche la nostra magistratura del lavoro a pronunciarsi, a seguito di numerosi ricorsi, sul principio dell'obbligo del concorso pubblico per l'accesso alla pubblica amministrazione anche ai fini della trasformazione o meno del rapporto di lavoro a tempo indeterminato; tale fenomeno ha investito soprattutto i comparti della istruzione e della ricerca dove esistono particolari tipologie di contratti  flessibili, tra cui contratti a tempo determinato detti "a progetto"con termine massimo superiore a quello dei 36 mesi previsti dall'art 5 del D.lgs.n.368/2001. Segue l'importante Intesa 4 febbraio 2011 con cui A.R.A.N. e associazioni sindacali sono intervenute sia sul sistema delle relazioni sindacali, che sulle c.d. fasce di premialità dei dipendenti pubblici, convenendo: quanto al primo argomento, di "rinviare" ad un atto di indirizzo la "riscrittura"del nuovo quadro delle relazioni sindacali, in applicazione dell'accordo del 30 aprile 2009 specifico per il pubblico impiego; in relazione al secondo di stabilire, invece, che "le retribuzioni complessive, comprensive della parte acces­soria, conseguite dai lavoratori nel corso del 2010, non devono diminuire, per effetto dell'applicazione dell'art. 19 del d.lgs. 150/09, e a tale scopo potranno essere utilizzate, esclusivamente, le risorse aggiuntive derivanti dal c.d. dividendo dell'efficienza" .

3.Le manovre di contenimento della spesa pubblica e i piani di razionalizzazione per il rilancio della contrattazione integrativa e della premialità nella L. n.111 del 15 luglio 2011.

Successivamente, la Manovra Finanziaria 2011-2014, con le sue politiche volte al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in sede Europea, affrontava la tematica del pubblico impiego con l'art. 16 "contenimento delle spese in materia di impiego pubblico", confermando- da una parte le tradizionali leve di risparmio sulle spese sostenute per il pubblico impiego e cioè il contenimento della dinamica retributiva e la limitazione della facoltà di assunzione della P.A - dall'altra aprendo, almeno in teoria, spazi utili al rilancio della contrattazione integrativa dando applicazione a strumenti, quali le fasce dell'art 19 del D.lgs n.150/09 che, sin dalla riforma e a maggior ragione dopo il c.d. blocco contrattuale della L.122/2010, apparivano privi di contesto applicativo, presentandosi, dunque, quale mero strumento di valutazione del personale del pubblico impiego contrattualizzato. L'analisi del predetto art. 16 consente di ritenere la manovra, sostanzialmente, come una integrazione agli obiettivi già fissati nella manovra del 2010 dall'art 9 della L.122 del 2010 e consistente in una  proroga, fino a tutto il 2014, del blocco della crescita delle retribuzioni dei dipendenti pubblici; in altri ter­mini l'art. 16, comma 1, proroga la vigenza delle previsioni assunte dal decreto Tremonti del 2010 sia con riferimento ai contratti nazionali, che a quelli integrativi per il triennio 2011-2013 .Il legislatore rinvia poi l'attuazione dell'intera struttura della manovra a possibili successivi regolamenti che, anche in modo non necessariamente obbligatorio, riguardino tutte le discipline indicate al co. 1 e cioè: "la proroga di un anno dell'efficacia delle vigenti disposizioni in materia di limitazione della facoltà di assunzione per le amministrazioni dello Stato" (lett. a); "l'eventuale proroga dell'operatività delle disposizioni che limitano la crescita dei trattamenti economici, anche accessori, del personale della P.A."(lett. b). A ben vedere, però, le proroghe di cui alle lettere a) e b) non hanno carattere assoluto atteso che sulla loro concreta operatività incide, infatti, la disposizione di cui alla lettera e) che prevede "la possibilità di differenziarne l'ambito applicativo in ragione dell'esigenza di valorizzare ed incentivare l'efficienza di determinati settori", all'esito di apposite consultazioni con le confederazioni sindacali maggiormente rappresentative nel pubblico impiego. Quanto "alla fissazione delle modalità di calcolo relative all'erogazione della prevista indennità di vacanza contrattuale per gli anni 2015-2017, si rinvia a successivi regolamenti"(lett. c); in merito alla mobilità, invece, la norma dispone "la semplificazione, il rafforzamento e l'obbligatorietà delle procedure di mobilità del personale tra le pubbliche amministrazioni" al fine di operare un controllo efficace degli organici del personale quale strumento di risparmio della spesa pubblica (lett. d) . Di grande novità poi, sempre nel corpus dell'art 16 ai commi 4-6, i piani di triennali di razionalizzazione che, nell'ottica del perseguimento della efficienza della P.A., appaiono ispirati ad una logica della performance concepita per obiettivi. Ed infatti questi piani triennali, che  potranno essere adottati entro il 31 marzo di ogni anno dalle p.a, perseguono la finalità oltre che della razionalizzazione anche della riqualificazione della spesa, del riordino e della ristrutturazione amministrativa, della semplificazione e digitalizzazione, della riduzione dei costi della politica e di funzionamento della P.A.. In particolare la novità sta nell'avere la disposizione di cui al c.5 dell'art. 16, inventato un sistema assai innovativo di "condivisione dei risultati positivi della gestione della performance a fronte di obiettivi finanziari realmente conseguiti"; prevedendo, in detti casi,  una devoluzione di parte delle risorse derivanti dalla razionalizzazione a favore del personale . A tal scopo le amministrazioni centrali versano annualmente il 50% dei risparmi, realizzati mediante l'adozione dei piani, ad un apposito capitolo del bilancio dello stato, mentre il restante 50% è destinato alla contrattazione integrativa e, di questa la metà (il 25% del totale delle economie realizzate), è destinato al finanziamento del sistema premiante previsto dal d.lgs. 150/2009. Ad ogni buon conto va dato il merito a questo strumento di costituire la prima attuazione dell'Intesa del 4 febbraio 2011, che subordinava, infatti, l'operatività dell'art. 19 del decreto c.d. Brunetta, alla disponibilità di risorse aggiuntive (c.d. dividendo d'efficienza). Quanto al successivo c.6 dell'art 16 lo stesso garantisce l'esercizio del diritto di informazione a favore delle organizzazioni sindacali rappresentative in ordine alla comprensione degli ambiti, degli strumenti e degli obiettivi volti alla realizzazione di "economie aggiuntive" da distribuire in forma di dividendo di efficienza. Infine sempre l'art 16 al co.9  opera un nuovo intervento nel  D. L.gs. n. 165/2001,  sostituendo il  comma 5 dell'articolo 55 septies in tema  di controlli di assenze per malattia. A tal proposito pur perseguendo l'obiettivo di razionalizzazione della spesa pubblica, la norma sembra però attenuare il rigore della previgente formulazione, atteso che pur "prevedendo la visita fiscale in forma obbligatoria anche nel caso di un solo giorno di malattia quando precede o segue un giorno non lavorativo"  pone altresì in capo al dirigente "la possibilità di decidere se richiedere la visita in funzione della correttezza complessiva del lavoratore e del costo dell'effettuazione della visita".