IL PIANO TEMPORALE DELLA PROGRAMMAZIONE
Il problema più ricorrente, connesso alla programmazione è costituito dal periodo del piano. La scelta del periodo è strettamente legata al connubio tra due esigenze: rispetto dei vincoli normativi connessi alle scadenze temporali dei documenti ufficiali (bilanci, piani regionali di sviluppo, docup, ecc.) ed effetti delle interdipendenze temporali che si stabiliscono tra le diverse decisioni delle amministrazioni pubbliche e dalle azioni dei privati.
Più breve è il periodo del piano, meno condizionante e più definitive sono le decisioni delle amministrazioni pubbliche con riferimento alle quali il piano è configurato; più lungo è il periodo, più compiutamente è possibile tener conto delle interdipendenze anche temporali che si stabiliscono tra i diversi soggetti.
Ovviamente l'incertezza è la variabile da governare nella fase di definizione di un piano; nel lungo periodo le incertezze legate ai mutamenti degli sviluppi sociali ed economici, alle variazioni degli scenari internazionali, ai progressi tecnologici rendono incerto l'arco temporale delle previsioni. Per evitare che l'incertezza renda le scelte del piano prive di validità operativa, conviene che esso sia concepito per un periodo che non sia né brevissimo né troppo lungo. Si distinguono, a tal proposito, piani a lungo termine, piani a medio termine e piani annuali.
Orizzonte temporale della programmazione
Piano a lungo termine 5-10 anni
Piano a medio termine 3-5 anni
Piano a breve termine 1 anno
Tra i piani a diverso termine che caratterizzano la programmazione, il piano prospettico definibile anche a lungo termine, si pone come obiettivo principale quello della definizione della strategia globale. Le intenzioni di un piano a lungo termine sono anche quelle di costituire lo sfondo per piani a breve termine, affinchè questi possano avere attinenza con le finalità generali della strategia. Molte decisioni di breve che la pubblica amministrazione deve prendere sono correlate agli effetti di ritorno nel lungo periodo: si pensi, per esempio, all'organizzazione del territorio che condiziona i processi economici e sociali con effetti mai inferiori al triennio o addirittura al quinquennio.
La seconda categoria è relativa al piano a medio termine; ci si riferisce di solito ad un arco temporale che può arrivare fino a 3 anni e in alcuni casi fino a 5. Il piano a medio termine costituisce uno strumento fondamentale per l'individuazione e la valutazione delle interdipendenze temporali da parte dei soggetti destinatari delle politiche d'intervento (in particolare imprese, associazioni, cittadini), che possono così adattare coordinare a loro volta le proprie strategie. Il piano a medio termine presenta un quadro non relativo a un periodo transitorio di tempo, ma mette in relazione per gli anni a cui fa riferimento, le strategie dell'ente con le risorse disponibili e le azioni preventivabili dei soggetti destinatari. Nelle amministrazioni pubbliche, un classico strumento definibile piano a medio termine è costituito dal bilancio triennale o pluriennale.
Se i piani a lungo termine hanno il compito di esplicitare i principi su cui poggiano le strategie e gli obiettivi delle stesse strategie e i piani a medio termine si pongono nella condizione di incrociare gli strumenti d'intervento con le azioni dei soggetti destinatari , i piani a breve hanno soprattutto la funzione di specificare l'esecuzione effettiva della politica. I piani annuali sono formulati, in strettissima connessione con la programmazione economico-finanziaria e, di fatto, rappresentano un vincolo stringente. I bilanci preventivi, ai vari livelli, con i documenti di programmazione, rappresentano piani classici a breve termine. Poiché per l'applicazione pratica di una politica è necessario che le intenzioni assumano una forma molto concreta, il piano a breve termine, annuale, deve formulare quanto appena asserito. Tutto ciò, ovviamente non è possibile per un periodo più lungo come è per esempio 3-5 o più anni. I piani annuali delle singole amministrazioni pubbliche, possono essere definiti dei veri e propri pezzi del bilancio dell'intera economia nazionale. Naturalmente essi, per il settore privato, non hanno la forza vincolante che invece hanno per il settore statale, anche se per il loro breve termine, offrono la possibilità di un confronto tra impegno e prestazione effettiva.
Presupposti e ingredienti della programmazione
Nelle economie moderne, il problema della compatibilità dei piani programmatici (compatibilità tra il piano a lungo termine e gli altri), assume a differenza del passato una notevole importanza, soprattutto per il grado di responsabilità dei singoli livelli istituzionali e delle loro amministrazioni; inoltre l'unità dimensionale dei singoli programmi non può, in un sistema paese basato sull'autonomia finanziaria degli enti territoriali, essere lasciata al caso.
La maggior parte delle scelte delle amministrazioni pubbliche, riguardano azioni che possono essere valutate soltanto in un orizzonte temporale misto: a lungo termine per gli effetti che produrrà e a breve-medio per le risorse impiegate e per le azioni da attivare. Le iniziative, spesso, devono essere decise con un certo anticipo rispetto al momento in cui saranno realizzate (si pensi alla costruzione di infrastrutture), devono essere prese ad una certa scala territoriale, devono generare effetti economici positivi, coinvolgendo parallelamente in nuove attività collegate i privati.
I metodi con cui può essere attuata la programmazione dipendono dal sistema socio-economico, dal sistema istituzionale e dai livelli organizzativi raggiunti dall'amministrazione pubblica competente. Si può utilizzare il proprio ruolo, orientando le strategie, regolando le politiche avvalendosi degli strumenti consentiti dalla normativa comunitaria, impostando così le relazioni tra le amministrazioni pubbliche e gli operatori privati, determinando sistemi d'incentivi per ambiti o settori da rafforzare o proteggere, governando attraverso divieti e imposte, al fine di garantire uno sviluppo più rapido e meno sperequativo.
A questo punto possiamo asserire che con la programmazione si devono poter coordinare efficacemente i programmi pubblici con quelli degli operatori privati. I piani, indipendentemente dall'arco temporale e dagli obiettivi, devono sancire la convergenza tra le strategie adottate dall'operatore pubblico e le azioni degli altri soggetti.
I presupposti principali di uno schema di programmazione sono:
IMPEGNO POLITICO DELLA MAGGIORANZA - DISPONIBILITA' STATISTICHE - CONOSCENZA DEL TERRITORIO - CAPACITA' TECNICHE ADEGUATE - ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA - DIFFUSA RAPPRESENTANZA
Per impegno politico della maggioranza, s'intende la capacità del gruppo (partiti o coalizione) dominante di adottare metodi moderni di analisi delle priorità di sviluppo, che legati al processo di programmazione, rafforzano gli obiettivi politici iniziali della stessa maggioranza. L'impegno maggiore consiste nel mantenere coerente l'azione politica rispetto agli obiettivi programmati.
Le disponibilità statistiche sono, nelle dinamiche quotidiane di funzionamento delle amministrazioni pubbliche, sempre scarsamente considerate; la programmazione senza solide basi statistiche non è attuabile. La formulazione di uno schema di sviluppo è tanto più agevole quanto maggiore è l'attendibilità delle basi statistiche.
La conoscenza del territorio è una variabile decisiva nella formulazione di un piano. Conoscere il territorio consente la formulazione di un sistema di programmazione più coerente con le reali esigenze endogene dell'area a cui si fa riferimento. E' oggi impensabile di operare su un territorio senza conoscere a fondo "chi fa che cosa" sul territorio stesso; il peso dei singoli settori economici e il peso delle singole imprese rispetto ai settori d'appartenenza, in termini produttivi, occupazionali, ambientali, di ricerca e di decine di altre variabili, non può non essere oggetto di studio.
Le capacità tecniche sono fondamentali. L'utilizzo di tecniche di pianificazione territoriale e pianificazione economica, è legato a conoscenze trasversali che possono essere garantite, per una buona programmazione, da gruppi eterogenei che compongono il nucleo centrale di programmazione. Gruppi di lavoro costituiti da economisti, giuristi, aziendalisti, ingegneri, geografi, politologi, ambientalisti, botanici,zoologi,geologi e sociologi.
L'organizzazione amministrativa specifica per la programmazione è stata caratterizzata per numerosi decenni successivi da strutture centralizzate come i ministeri . Queste strutture sono però risultate inadeguate, quando il percorso regionalista su scala europea ha accelerato la responsabilità degli enti territoriali anche nella fase di programmazione dei processi di sviluppo. Oggi, a più livelli e su diverse scale territoriali, c'è la forte necessità di un'organizzazione tecnico-amministrativa in grado di tradurre gli obiettivi della programmazione in azioni gestionali coerenti.
Infine la grande importanza della rappresentanza diffusa. Quanto più vasta è la rappresentanza che partecipa alla definizione degli obiettivi e alla scelta delle azioni necessarie, tanto più robusto sarà il programma nella fase esecutiva. Per tale ragione è indispensabile che le fasi di programmazione siano rese pubbliche al fine di consentire ai soggetti destinatari delle stesse di coordinarsi per tempo. Per diffusa rappresentanza, s'intende la partecipazione democratica alla definizione dei programmi delle rappresentanze economiche e sociali organizzate e del coinvolgimento, sui temi di specifico interesse delle stesse autonomie funzionali.
Gaetano Alibrandi
Condividi e segnala 
