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Riflessioni sul rapporto tra politiche pubbliche, edilizia e lavori pubblici per il rilancio del settore delle costruzioni

Post n°12 pubblicato il 23 Novembre 2010 da claudiofondelli
Foto di claudiofondelli

Ho letto con attenzione ed interesse l’articolo dal titolo “Edilizia e lavori pubblici/ Vinti: il rilancio del settore delle costruzioni passa attraverso grandi investimenti statali” pubblicato sul giornale on-line Umbrialeft nella giornata di ieri.

Concordo con le preoccupazioni espresse dall'Assessore  ai Lavori pubblici della regione Umbria, Stefano Vinti, che sono pienamente condivisibili e da non sottovalutare.

La crisi che sta attraversando il comparto delle costruzioni risulta più profonda e con minor prospettiva di recupero rispetto al più generale dato economico e rischia - trattandosi di un comparto specialistico che non consente una rapida e semplice ri-collocazione in altri settori dei suoi prestatori d'opera (manuale ed intellettuale) e delle imprese ivi operanti - di incidere pesantemente sulle condizioni di vita di una fascia non trascurabile della popolazione del paese ed in particolare di quella di una regione come l’Umbra dove il comparto rappresenta una delle principali attività produttive ed economiche.

Altresì risultano condivisibili le critiche alla sostanziale immobilità del governo nazionale che non è stato capace di avviare alcuna politica concreta limitandosi a sporadici atti legislativi pressoché inutili ed a nascondersi dietro a spot e slogan di nessuna utilità concreta.

Condivisibili anche le azioni ipotizzate dall’Assessore Vinti per il settore di sua competenza (l'edilizia residenziale pubblica), allorché – a mio avviso - difficilmente praticabili.

A prescindere da chi governerà domani il paese (è evidente che con l'attuale governo non esiste neanche la più remota possibilità di un intervento concreto in qualsiasi direzione) sarà impossibile per chiunque non fare - prioritariamente - i conti con l'elevatissimo (ed insostenibile) debito pubblico statale ed agli obblighi ulteriori che si stanno stabilendo (in materia di contenimento del debito) a livello europeo.

Conti che non consentiranno - a prescindere dalla volontà degli attori politici nazionali - di destinare sufficienti risorse all’implementazione ed alla qualificazione dell'Edilizia residenziale pubblica (che, come correttamente ipotizza l'Assessore Vinti potrebbe rappresentare un volano per il rilancio del comparto delle costruzioni), come - analogamente - non sarà possibile destinarne in misura necessaria alla qualificazione delle reti infrastrutturali e più in generale delle opere pubbliche (altro ambito d'azione che potrebbe rappresentare un volano importante per il rilancio del comparto delle costruzioni) a meno di non incidere pesantemente (in senso negativo) sui servizi socio-culturali e sanitari (già inadeguati alle aspettative ed alle necessità della popolazione residente).

Investire, allo stato dei conti pubblici attuali, significative risorse pubbliche per l’Edilizia residenziale pubblica e/o in importanti (quanto necessarie) opere pubbliche obbligherebbe ad una riduzione significativa della quota di gettito fiscale attualmente destinata ai servizi socio-sanitari (anche in considerazione dell’alta rigidità della spesa pubblica italiana) e – con ogni probabilità – anche all'introduzione di ulteriori ticket per l'accesso ai medesimi servizi, con ricadute negative sulla qualità della vita e sulla capacità di spesa media della maggioranza dei cittadini (in poche parole, attraversando un periodo di recessione accompagnato da un elevato tasso di disoccupazione, un rimedio probabilmente peggiore del male stesso).

Certamente la reintroduzione di imposte sugli immobili quali l’I.c.i. sull’abitazione principale, come prevedere altre forme di tassazione patrimoniale e perseguire una maggiore efficienza nel contrasto all'evasione fiscale possono rappresentare strumenti capaci di implementare le entrate statali in misura non trascurabile, ma sarebbe illusorio pensare (e sostenere) che vi possa essere un effetto immediatamente tangibile a seguito di tali azioni (comunque necessarie per perseguire opportune politiche perequative) e non un effetto posticipato nel tempo che comporterà un recupero apprezzabile di risorse solamente nel medio periodo e comunque non prima di 4-5 anni (mentre rilancio dell'economia e sostegno alle politiche socio-sanitarie e culturali richiedono risorse immediatamente spendibili).

Occorre dunque - se vogliamo concretamente agire per un rilancio dell'economia (nella fattispecie in discussione il comparto delle costruzioni) - agire con politiche pubbliche territoriali (ancor più, ed ancor prima che nazionali) capaci di attrarre risorse non statali (stante la loro insufficienza) favorendo, anche (e soprattutto) attraverso un uso del patrimonio pubblico e delle risorse culturali disponibili innovativo, investimenti di capitali pubblici e privati europei e non, con i quali promuovere e concretizzare le azioni di qualificazione del patrimonio residenziale pubblico e delle infrastrutture/opere pubbliche necessarie a sostenere il comparto regionale delle costruzioni e più in generale l’economia d’ambito, contestualmente al miglioramento dei servizi offerti e dunque della qualità della vita dei cittadini residenti nella regione.

Il principio è sostanzialmente il medesimo di quello indicato dall’Assessore Vinti, cambiano scala e interlocutori (dato che quella nazionale/statale non è più sufficiente) e di conseguenza la complessità del problema (ed il know how da impiegare per affrontarlo).
Questa è la vera sfida che abbiamo davanti; non tanto superare l'inadeguatezza dell'attuale governo (atto comunque necessario) quanto essere all'altezza di sfide che non possono più essere affrontate nel recinto novecentesco dello stato-nazione.

 
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UN CONTRIBUTO AL SOSTEGNO DELLE POLITICHE ATTIVE IN AMBITO LOCALE

Post n°11 pubblicato il 11 Agosto 2009 da claudiofondelli
Foto di claudiofondelli

Conseguire un miglioramento e/o l’implementazione dell’offerta dei servizi pubblici in ambito locale o più semplicemente l’innalzamento del livello qualitativo di quelli esistenti, così come attuare interventi finalizzati a sostenere le fasce di popolazione residente in momentanea difficoltà (in sintesi svolgere una politica attiva in ambito locale) si scontra oggi (ed il più delle volte soccombe) con l’insufficienza delle risorse disponibili (oppure – in alcuni casi – non utilizzabili a causa dei vincoli derivanti dal rispetto del patto di stabilità) che limita pesantemente l’autonomia decisionale dell’amministrazione pubblica, dato che le entrate correnti sono oramai poco più che sufficienti ad assicurare il funzionamento ordinario dell’ente.

La mediocre qualità della vita dei nostri centri abitati (a partire dall’insufficiente livello di manutenzione delle infrastrutture in essi presenti) è dunque dovuta in larga prevalenza – salvo eccezioni, che comunque esistono – all’insufficienza di risorse e non all’inadeguatezza degli amministratori pubblici che si trovano a fronteggiare, oltre alla crisi economica congiunturale (che si traduce in minori entrate, specie sul fronte degli oneri di urbanizzazione derivanti dall’edificazione del suolo), il peso dell’elevatissimo debito pubblico statale che il governo nazionale ha “de facto” scaricato – sotto forma di riduzione dei trasferimenti – su di loro, nella cinica convinzione di sottrarsi così al risentimento della pubblica opinione per una gestione politico-economica inadeguata (quando non palesemente nell’interesse di una parte molto ristretta della popolazione) che ha sostanzialmente disatteso le promesse fatte in campagna elettorale.

Indipendentemente dalla volontà politica degli amministratori pubblici e dalla qualità dei programmi/impegni da loro assunti in campagna elettorale, come di qualsiasi contributo dal basso – partecipato – alla loro azione, nessuno sviluppo in ambito locale può oggi concretizzarsi senza prima superare il deficit di risorse che caratterizza lo stato attuale delle entrate degli enti.

Un deficit che occorre superare rapidamente, dato che l’assenza di sviluppo contribuisce – nel contesto socio-economico attuale – ad alimentare una spirale i cui effetti negativi – sempre più percepibili dalla popolazione – rischiano seriamente, per la crescente difficoltà che ha la maggioranza dei cittadini a distinguere tra cause/responsabilità – nello specifico del governo nazionale – ed effetti (conseguenza di un'informazione distorta dall'anomala concentrazione – diretta e/o indiretta – di media nelle mani dell’attuale presidenza del consiglio dei ministri),  di provocare un aumento della sfiducia verso le istituzioni e un generale convincimento che l’inadeguatezza e l’incapacità (quando non il malaffare) caratterizzi l’intera classe politica, senza distinzione alcuna (dato che la percezione superficiale è di un’analoga inerzia/inadeguatezza  – allorché per cause/responsabilità diverse, precedentemente esposte – sia delle politiche locali di centro-sinistra come di quelle nazionali di centro-destra) che renderebbe più difficoltoso un cambiamento nel breve/medio periodo del governo nazionale (essendo il voto politico prevalentemente empatico e che dunque si tende a conservare se non in presenza di un’alternativa molto convincente), oltre a mettere in serio pericolo la continuità politico-amministrativa nel breve/medio periodo a livello locale (essendo il voto amministrativo  prevalentemente pragmatico e che dunque si tende a non confermare se non soddisfatti dai risultati).

Assodato dunque che occorre reperire, oltre alle entrate attuali, le risorse utili a sostenere le necessarie politiche attive in ambito locale, più difficile è capire come e dove queste possono essere reperite.

Certamente non possono essere reperite aumentando il livello di contribuzione dei cittadini, già in difficoltà a causa della crisi economica, come difficilmente si potranno ottenere risorse sufficienti a tale fine dalla razionalizzazione della spesa corrente (benché sia importante agire anche su questo fronte) senza mettere in seria difficoltà la continuità di erogazione dei servizi, come l’assolvimento da parte dell’ente degli obblighi attribuitegli dall’ordinamento legislativo vigente.

Un ambito su cui agire, oltre ad implementare le politiche di razionalizzazione della spesa, è sicuramente l’avvio e/o l’implementazione di politiche di riduzione dei consumi energetici (attraverso il ricorso a fonti di approvvigionamento rinnovabili e scarsamente inquinanti, come a tecnologie che riducano i consumi di esercizio) e della produzione di rifiuti indifferenziati (attraverso il progressivo potenziamento della raccolta differenziata e la disincentivazione – modulando le tariffe – alla produzione di rifiuti), essendo però consapevoli che i benefici – in termini di contenimento della spesa, dunque di liberazione di risorse da destinare ad altri scopi – derivanti da tali politiche non saranno a breve termine e che invece è necessario un significativo investimento economico iniziale per attivarle.

Ciò non significa che tali politiche non debbano essere perseguite, tutt’altro, ma che non è da questo ambito che si possono ottenere le necessarie risorse economiche a breve termine, senza le quali non è possibile sostenere alcuna politica attiva – incluso quelle a connotazione ecologica – in ambito locale.

Non si tratta comunque di compiere – o sperare in – miracoli, nessuno dispone di formule o bacchette magiche in grado di materializzare considerevoli risorse in breve tempo, anzi occorre diffidare ed evitare di affidarsi a chi li promette (come è accaduto con l’acquisizione, anche da parte di enti locali, di titoli che si sono poi rivelati poco più che carta straccia, nell’illusoria convinzione di ottenere dividendi altissimi) ma neanche rassegnarsi all’idea che non ci siano strade da percorrere, perchè non è così.

Esiste nella pubblica amministrazione un potenziale inespresso o quantomeno ampiamente sotto utilizzato, come una ricchezza patrimoniale ampiamente sottocapitalizzata – e non sto parlando di giochi di prestigio, di finanza creativa di scuola Tremontiana (come l’acquisire liquidità dalla vendita di immobili indispensabili al funzionamento dello stato che si è dovuto subordinare alla sottoscrizione di un contratto di affitto pluriennale tale da comportare non solo la perdita di proprietà del bene ma anche una spesa – sotto forma di canone – ampiamente superiore alla cifra acquisita dalla cartolarizzazione, lasciando un debito “de facto” inestinguibile) ma di politiche attive di razionalizzazione e gestione, non depauperativi, del patrimonio che i troppi preconcetti esistenti nella pubblica amministrazione e nella classe politica – specie dello schieramento di centro-sinistra – hanno fino ad oggi impedito di sperimentare.

E’ su questo terreno invece che l’ente locale, attraverso una gestione innovativa e virtuosa del proprio asset patrimoniale, come dalla sua razionalizzazione (liberandosi cioè di quella quota di patrimonio – presente nella maggior parte dei casi, allorché in misura variabile, in tutte le realtà amministrative – che non produce alcun servizio e/o beneficio alla collettività o con un rapporto costi/benefici eccessivamente sbilanciato sui primi), si possano reperire risorse (anche sotto forma di minore costi di gestione), in parte una-tantum ed in parte ripetibili nel tempo, in grado di sostenere economicamente un complesso di attività significative, di consentire all’ente locale di sostenere quell’azione politica-amministrativa attiva che allo stato attuale è preclusa dall’insufficienza cronicizzata delle risorse.

Perchè se è indubbio che la dismissione generica, non selettiva, di un bene pubblico equivale ad un depauperamento della ricchezza della comunità amministrata è altrettanto vero che dal dopoguerra ad oggi la quasi totalità degli enti locali si è dotata di un complesso di beni generalmente superiore alla quantità necessaria al soddisfacimento dei bisogni –collettivi – a cui sono preposti, al punto che parte di essi rappresentano per l’amministrazione solo un costo passivo a causa delle spese ordinarie di gestione e manutenzione (oltre che una fonte di pericolo in quanto, dato il loro scarso utilizzo, difficilmente si investe su di essi per adeguarli alle normative in materia di sicurezza) senza che questi assolvano ad alcun effettivo servizio pubblico, ma al più siano funzionali/utili ad un numero talmente ristretto di residenti, da potersi “de facto” assimilare ad un servizio privato (i cui costi sono però sostenuti dall’intera comunità).

Come è indubbio che una non trascurabile quota di tale patrimonio possa – senza essere dimesso – ospitare e svolgere, oltre alle funzioni pubbliche a cui è preposto, anche altre funzioni collaterali da affidare – mediante gara pubblica – a soggetti privati (funzioni che non è opportuno che siano gestite direttamente dall’ente pubblico in quanto richiedono un investimento economico iniziale e dunque non rappresenterebbero per più annualità alcuna opportunità di reddito, ma al contrario un ulteriore costo per la collettività), in contropartita di canoni e/o servizi (come di un mix di entrambe le componenti).

Si tratta dunque di avere il coraggio di passare – attraverso un’idonea programmazione – ad una politica amministrativa maggiormente orientata all’efficienza non solo funzionale (come già accade e/o verso la quale le amministrazioni locali mostrano  attenzione) ma anche gestionale, attraverso la quale è possibile superare – almeno in parte – le ristrettezze economiche in cui gli enti locali si trovano.

Un obbiettivo questo che può certamente essere conseguito, a condizione però di trovare il coraggio di affrontare i troppi preconcetti presenti (più negli amministratori pubblici e nella classe politica che nei cittadini/elettori) e di affidarsi ad esperti, a professionisti con un know-out settoriale adeguato a misurarsi con una tematica così complessa e delicata, superando la pessima consuetudine di scegliere i consulenti sulla base della mera adesione politica e/o l’appartenenza territoriale: dimostrando cioè il coraggio e l’autorità che caratterizza (o quantomeno dovrebbe farlo) una classe – politica – dirigente.

 

 
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UNA PROPOSTA ALTERNATIVA ALLE GRANDI OPERE

Post n°10 pubblicato il 05 Marzo 2009 da claudiofondelli
Foto di claudiofondelli

E’ di questi giorni l’annuncio del governo di voler rilanciare il Piano delle Grandi Opere. Un piano di circa 16 miliardi di euro, con il quale si sostiene di dare risposta alle carenze infrastrutturali dell’Italia ed al tempo stesso rilanciare l’occupazione.

Ma al di là delle affermazioni ridondanti a cui questo governo – ma più in generale la politica dei salotti televisivi – ci ha abituati, oltre tanta enfasi, difficilmente un piano così congegnato potrà portare effettivi benefici, sia alla rete infrastrutturale che ai livelli occupazionali.

Non sono un economista e neanche un esperto della mobilità ma basta un po’ di buon senso (nel mio caso accompagnato da una ventennale esperienza nell’ambito tecnico, nel settore edilizio-urbanistico) per comprendere che alcune opere puntuali, per quanto importanti, non incideranno significativamente sulla qualità della vita della popolazione, stante l’oramai diffuso livello di scarsa manutenzione che caratterizza le infrastrutture nel loro complesso (sarà inutile poter – ad esempio – percorrere velocemente un tratto intermedio di un ipotetico percorso, grazie alla nuova grande opera realizzata, quando poi si avranno sempre maggiori difficoltà a coprire i restanti 9/10 dello stesso, causa il suo deteriorarsi progressivo) e neanche sui livelli occupazionali perché, Corte dei Conti “docet”, proprio nelle grandi opere pubbliche si concentrano i maggiori sprechi e la corruzione (più grande è l’opera e maggiori sono le risorse, sub-appalto dopo sub-appalto, disperse per foraggiare le tante figure intermedie, oltre le “bustarelle” per favorire l’assegnazione degli stessi), corrispondendo per l’opera pubblica - nella larga maggioranza dei casi - importi significativamente maggiorati rispetto al valore della stessa e sprecando così buona parte della  sua potenziale capacità di sostegno al settore edilizio (ed anche di qualificazione/potenziamento delle reti infrastrutturali).

Un piano, quello dell’attuale governo, che dunque deve essere necessariamente ed efficacemente contrastato nelle sedi istituzionali e nel paese, con la protesta e soprattutto avanzando – sinistra e opposizione tutta (sono certo che il Partito Democratico sia tutt’altro che insensibile su tale tema) una proposta alternativa.

A mio avviso si dovrebbe contrapporre all'iniziativa del governo, un Piano delle Piccole e Medie Opere, proponendo di impiegare le stesse risorse per un processo di manutenzione e riqualificazione diffusa delle reti infrastrutturali esistenti (senza rinunciare alle grandi opere, che conservano una loro utilità intrinseca, ma demandandole ad una seconda fase quando la rete infrastrutturale esistente sarà efficiente; rappresentando tale condizione il presupposto necessario affinché le grandi opere possano esprimere effettivamente i risultati attesi), su tutto il territorio nazionale e demandando agli enti territoriali la loro attuazione, secondo uno schema di ripartizione delle risorse come quello di seguito ipotizzato.

Un primo livello di ripartizione legato alla distribuzione delle risorse per ambito territoriale.

Tale ripartizione dovrebbe rispondere a criteri che prendano in considerazione sia la distribuzione territoriale della popolazione che quella delle infrastrutture, oltre che il loro stato di conservazione.

A titolo esemplificativo si potrebbe ripartire le risorse tra le varie regioni nella misura di 1/6 proporzionalmente alla popolazione residente, di 2/3 proporzionalmente alla quantità di infrastrutture esistenti (strade, reti ferroviarie, metropolitane, parcheggi, aeroporti, porti, etc.) e di 1/6 proporzionalmente al loro stato di manutenzione (in misura decrescente dalle più carenti alle più efficienti).

Un secondo livello di ripartizione, una volta determinata la ripartizione territoriale (su base regionale), legato alla distribuzione delle risorse per ambito di competenza.

A titolo esemplificativo si potrebbe ripartire le risorse tra i diversi enti territoriali nella misura di 1/9 agli enti nazionali presenti sul territorio (con il vincolo di investire la somma all’interno dell’ambito regionale a cui sono state assegnate le risorse oggetto di ripartizione), di 2/9 alla Regione, di 2/9 alle Province e 1/3 ai Comuni, oltre ad un accantonamento di 1/9 da assegnare proporzionalmente alla qualità dei progetti presentati (in misura crescente dal progetto di sola manutenzione a quello di maggiore innovazione, sostenibilità ambientale e risparmio energetico).

Un piano così strutturato potrebbe effettivamente rappresentare uno strumento di sostegno all’occupazione, in particolare a favore delle MPI del settore edile così diffuse sul territorio nazionale e che rischiano di pagare il prezzo più alto della crisi in corso, oltre a incidere positivamente sulla qualità della vita di tutti i cittadini che vedranno migliorate le condizioni dell’ambiente fruito (vedasi per tutti i crescenti disagi degli abitanti di Roma a causa del pessimo stato della viabilità) e contestualmente diminuite le probabilità di restare coinvolti in un incidente (causa frequente di essi è la pessima condizione delle reti infrastrutturali) e restituire dignità e capacità decisionale agli enti locali (dunque, alle comunità che li abitano), così compromesse dai numerosi tagli dei trasferimenti statali e dalla sostanziale abolizione dell’unico tributo di carattere locale: l’Ici.

 
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RENDITA URBANA E GOVERNO DEL TERRITORIO

Post n°9 pubblicato il 11 Ottobre 2008 da claudiofondelli
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La città come risorsa economica [rinnovabile]

Le principali teorie fino ad oggi elaborate sulla rendita urbana focalizzano l'attenzione sull’edificazione del suolo [partendo dal presupposto che la città sia un organismo in progressiva – allorché non costante – crescita], considerando tale rendita  l’effetto diretto – dunque sostanzialmente non replicabile – della sua trasformazione e conseguentemente tutte le disposizioni che regolano la contribuzione alla realizzazione da parte dello stato delle opere di urbanizzazione connesse a tale processo si concentrano esclusivamente sulla realizzazione [e successiva trasformazione] del prodotto derivante da esso: il bene immobiliare; il manufatto edilizio.

Basta infatti una semplice lettura alla legislazione vigente in materia urbanistica per constatare come l’immobile ed il suo utilizzo sono da essa considerati due elementi imprescindibilmente legati, soggetti alla medesima procedura amministrativa e ad un’unica contribuzione [oneri di urbanizzazione e costo di costruzione], ritenendo lo svolgimento della funzione un diritto intrinseco alla proprietà dell'immobile in cui essa viene esercitata.

Proprio come in passato accadeva per il diritto ad edificare; considerato una facoltà direttamente collegata al  possesso del suolo  [jus edificandi].

Certamente nessuno mette in dubbio l’esistenza di uno stretto legame tra l'immobile e la funzione in esso esercitata, non è questo in discussione, ma ritengo occorra interrogarsi se tale legame sia, nella società contemporanea, da considerarsi ancora inscindibile e soprattutto un diritto intrinseco [ovvero legittimato dalla mera esistenza del manufatto edilizio] al bene immobiliare.

Siamo certi che ancora oggi, in una società fluida dove l’accesso a beni materiali ed immateriali rappresenta – in luogo del possesso come accadeva nella società industriale – il più importante carattere identificativo sociale [e dunque l’elemento principale di ogni transazione di carattere economico], il conseguimento della plusvalenza economica in ambito immobiliare si manifesti “una tantum” all’atto dell’edificazione del suolo [ed alla trasformazione del manufatto ivi costruito] e che l’uso sia una componente marginale nella determinazione della rendita urbana?

O tale rapporto si è invertito e si conseguono significative plusvalenze economiche prevalentemente in relazione all’uso – continuativo – che si fa di un determinato manufatto edilizio a prescindere dalla sua edificazione?

Si realizzano maggiori rendite trasformando da agricola ad edificabile un’area a destinazione commerciale oppure utilizzando continuativamente l'immobile costruito  [ma il ragionamento vale, in misura variabile, per ogni tipologia d’uso], soprattutto se l'area è collocata in una posizione strategica per accesso e presenza di infrastrutture?

Credo si possa affermare senza ombra di dubbio che le maggiori rendite si conseguano, di gran lunga, nel secondo caso.

E se è così, considerato che tale uso è dipendente dall’interazione con le infrastrutture e reti urbane pubbliche esistenti, perché si deve contribuire ad esse “una tantum” all’atto di una trasformazione antropica [oneri di urbanizzazione] e non periodicamente come le plusvalenze che si conseguono?

Del resto tali infrastrutture e reti necessitano di manutenzione continua e rappresentano un costo fisso a carico della collettività; dunque non ci sono validi motivi per cui queste debbano consentire la realizzazione di un utile economico individuale ripetibile nel tempo senza alcuna contropartita.

Ciò premesso si tratta quindi di individuare gli strumenti con cui sottoporre a contribuzione tali plusvalenze che, essendo replicabili, possono rappresentare una significativa risorsa economica "rinnovabile" per la collettività, in quanto si riproduce nel tempo senza "consumare" suolo edificabile [come accade quando, a causa dell'insufficienza dei trasferimenti statali, gli enti locali sono di fatto obbligati a prevedere quote edificabili per incamerare oneri di urbanizzazione da destinare alla spesa corrente], oltre che equa perché, a differenza di altre forme di tassazione, non colpisce indifferenziatamente il possesso di un bene patrimoniale ma è connessa alla rendita che esso produce.

Come agire dunque? 

A mio avviso, anche senza dover modificare il quadro legislativo vigente, è sufficiente separare il diritto edificatorio da quello d’uso, disciplinandoli con distinti atti di governo del territorio, uno a regolamentazione dell’edificazione del suolo e della trasformazione del patrimonio edilizio esistente [Regolamento Urbanistico] ed uno a regolamentazione dell’uso del suolo e del patrimonio edilizio edificato [Piano delle funzioni] che prevedano, ciascuno per la parte di competenza, distinte procedure amministrative [Concessione Edilizia-Dia per l’edificazione/trasformazione e Licenza per l’uso], durata dell’efficacia degli effetti [illimitata per l’edificazione/trasformazione e limitata nel tempo - soggetta a rinnovo - per l’uso], titolarità del diritto [Diritto edificatorio attribuito all’immobile e Diritto d’uso attribuito al soggetto fisico/giuridico titolare del bene interessato, con facoltà di cessione a terzi] e contribuzione [edificazione/trasformazione e uso soggetti alla corresponsione di distinti oneri di urbanizzazione all’atto del rilascio e/o rinnovo della relativa autorizzazione]. 

Ciò consentirà, attraverso una rimodulazione dell’incidenza degli oneri di urbanizzazione [ridotti per l’edificazione/trasformazione rispetto a quelli attuali  - non essendo più ricompresa in essi la facoltà d’uso – e modulati in relazione alla durata, alla posizione ed alla tipologia per l’uso], di assicurare una risorsa economica sostanzialmente costante nel tempo [in quanto se l’edificazione/trasformazione, in particolare dove la disponibilità del patrimonio edilizio esistente supera il fabbisogno, è di carattere episodico e dunque non costantemente replicata nel tempo, diversamente l’uso è continuativo] per il soddisfacimento dei bisogni della popolazione residente sul territorio [in termini di reti ed infrastrutture pubbliche e di servizi], invertendo la tendenza in atto al degrado fisico dell’ambiente urbano ed alla contrazione quantitativa e/o qualitativa dei servizi dovuta alla strutturale carenza di risorse. 

 
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APPUNTI PER RIQUALIFICARE LE PERIFERIE

Post n°8 pubblicato il 21 Agosto 2008 da claudiofondelli
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Se da anni l’attenzione della politica e di riflesso quella degli Amministratori locali si è soffermata sui problemi inerenti la conservazione, il risanamento ed il recupero dei Centri storici, producendo in taluni casi anche risultati interessanti, nessun intervento organico è stato invece ancora proposto per le fasce di recente urbanizzazione (le periferie), ossia per i quartieri e le aree residenziali costruiti, spesso con fini prevalentemente speculativi, dal dopoguerra ad oggi, dove nella quasi totalità dei casi, oltre ad un progressivo degrado fisico-strutturale, si rileva la mancanza di un tessuto connettivo strutturato come di un disegno architettonico coerente e dunque di un ambiente urbano riconoscibile come tale.

Periferie che, per la loro ampiezza (non solo nelle grandi città), l’ingente patrimonio edilizio e la concentrazione di popolazione in esse presente, pongono pressantemente il problema di cosa fare, concretamente, per evitare un loro ulteriore deperimento, tanto delle strutture abitative quanto di quelle urbane (spesso anche carenti),  se vogliamo scongiurare il pericolo, in taluni casi concreto, di un progressivo degrado sia fisico che sociale.

Scartando ipotesi di consistenti interventi di demolizione e ricostruzione del patrimonio edilizio presente nella periferia (difficilmente praticabile per l’alta parcellizzazione della proprietà ed insostenibile economicamente), se consideriamo prioritario il superamento del concetto di periferia quale zona finalizzata al mero soddisfacimento di bisogni primari (residenza), vissuta quasi esclusivamente attraverso la rete della viabilità (caratterizzata da un sempre più preoccupante fenomeno di concentrazione del traffico), ritengo occorra invece focalizzare l’attenzione su tutte quelle attività e quelle relazioni che dovrebbero legare strettamente la residenza al verde ed alle attrezzature sociali, culturali e del tempo libero e conseguentemente intervenire per metterle in “rete”, agendo sulla principale risorsa di cui disponiamo: il patrimonio pubblico dei vuoti e dei pieni urbani.

Le nostre città, ed in particolare le periferie, in seguito all’applicazione della normativa sugli standard urbanistici (DM 1444/68) risultano nella quasi totalità dei casi discretamente dotate, almeno in termini quantitativi, di strutture e spazi pubblici, parcheggi e verde attrezzato.

Tuttavia, a causa della carenza (per non dire dell’assenza) di una corretta impostazione politica e tecnica, esse sono nella maggior parte dei casi (oltre che costituite da materiali scadenti e facilmente deperibili) pressoché  prive di un coerente impianto urbanistico, di una struttura portante, ossia di un sistema organico di attrezzature e servizi, quale ritroviamo ad esempio negli assi civici attrezzati che caratterizzano molti impianti urbani delle città nordeuropee.

Carenza che potrebbe essere superata attraverso la connessione (rete) dei singoli episodi edilizi del patrimonio pubblico sopra citati, agendo sui vuoti e sui pieni urbani utilizzabili, collegandoli tra loro attraverso percorsi pedonali attrezzati, difficilmente recuperabili all’interno della rete stradale esistente.

Si dovrebbe dunque pensare, per il soddisfacimento dei bisogni della comunità, non più a singoli lotti (isole) di servizi pubblici tra loro distanti, ma ad una Rete civica delle attrezzature sociali e del verde che si caratterizzi quale Centro Civico diffuso, non più concentrato in un singolo punto (come i Centri Civici ed Amministrativi tradizionali), ma conformato da un insieme di articolazioni organiche che colleghino l’intero centro abitato, in grado di rimuovere, o quantomeno mitigare, le originarie carenze degli aggregati abitativi periferici, proponendosi come tessuto connettivo dell’intero sistema residenziale. Rete civica che potrebbe essere costituita da un sistema nuovo di connessioni pedonali attrezzate, integrate alle emergenze storiche esistenti (quali piazze, monumenti ed edifici storici), alle aree verdi, ai luoghi di culto, agli impianti sportivi, alle attività produttive ed ai servizi pubblici (Amministrativi, Formativi, Culturali, etc.) e privati (Commerciali, Ricreativi, etc), differenziato dal sistema della viabilità veicolare (al quale, comunque, potrebbe parzialmente sovrapporsi), dove il cittadino ritrovi, singolarmente e collettivamente, i suoi spazi di vita e la sua identità, propri di ogni insediamento che vuol dirsi dignitoso, concepito appunto a misura e dimensione dell’uomo.

In tale processo un ruolo importante potrebbe essere svolto da un Piano di Riqualificazione Edilizia della periferia che interessi gli edifici di Edilizia Economica e Popolare esistenti e nuove puntuali costruzioni di edilizia pubblica (rinnovata nelle forme e nei contenuti), trasformando tale patrimonio in vera e propria attrezzatura sociale della città, non più composta da enormi edifici monofunzionali (residenza) ma da volumi edilizi più contenuti, altamente connotati architettonicamente, capaci di dare risposta anche a specifici bisogni abitativi (nuclei monofamiliari, giovani coppie, anziani autosufficienti, studenti, etc.) ed  ospitare funzioni complementari (servizi pubblici, attività commerciali di quartiere, attività direzionali, etc.), con le nuove costruzioni collocate strategicamente, non più in aree concentrate ma diffuse all’interno della periferia, occupando vuoti, patrimonio edilizio inutilizzato, margini urbani, aree strategiche e parti fortemente degradate, mutuando e reinterpretando l’esperienza sperimentale dei PEEP interni ai centri storici di comuni quali Bologna, Gubbio, Bergamo, etc

Una proposta forse ambiziosa e non priva di difficoltà (anche di carattere economico) ma, proprio perché in grado di offrire condizioni di vivibilità meno elementari e contemporaneamente favorire l’affermazione di quei valori spaziali ed ambientali attualmente carenti, irrinunciabile.

Inoltre, benché lo spazio legislativo e le risorse finanziarie disponibili (contributi statali e della CEE) per tali operazioni siano indubbiamente limitati, il ricorso a forme più articolate di gestione del territorio, quali la creazione di specifiche unità operative di coordinamento di tutte le azioni che lo interessano (dunque non soltanto la pianificazione, ma anche la progettazione delle opere pubbliche e il settore manutentivo) ed il ricorso, oltre agli strumenti di gestione del territorio previsti obbligatoriamente della legislazione vigente, a strumenti settoriali e complementari di governo del territorio (Piano del Traffico, Piano degli Orari della Città, Programma della rete ciclo-pedonale, Programma del verde urbano, etc.) coordinati tra loro, possono rappresentare, per il raggiungimento di tale obbiettivo, strumenti dalle enormi potenzialità e dai costi amministrativi contenuti.

Come del resto una politica urbanistica che favorisca, per il soddisfacimento della domanda abitativa, la trasformazione ed il riuso del patrimonio edilizio esistente rispetto alla nuova edificazione, permetterebbe di liberare cospicue risorse (che in questo caso non sarebbero impiegate per la realizzazione di nuove opere infrastrutturali quali la rete viaria, il verde, i parcheggi, l’illuminazione pubblica, etc., come è necessario nel caso di nuovi comparti edificatori) da destinare a questo obbiettivo.

Per assicurare un sufficiente livello di organicità degli interventi alle differenti scale urbane, attraverso il coordinamento dei succitati strumenti, si potrebbe  ipotizzare un Programma organico degli interventi urbani che risponda ai criteri sopra enunciati, se non pensare, più ambiziosamente, ad un vero e proprio Piano quadro (strategico) della Rete civica delle attrezzature sociali e dello spazio urbano, attraverso i quali impostare la programmazione delle opere pubbliche.

Strumenti che dovrebbero vedere lavorare assieme tecnici, amministrativi, politici e cittadini (mutuando il modello dei Bilanci Partecipativi o con altre forme da definire), da gestire attraverso una struttura di Coordinamento (nelle forme che prima richiamavo)  e, dove le risorse amministrative lo permettano, in luogo delle tradizionali strutture tecniche (ufficio Urbanistica, Ufficio Lavori Pubblici, etc.), da una specifica Unità Operativa con competenze interdisciplinari (che impieghi trasversalmente parte del personale dell’ente e ricorra, per le competenze non presenti, alla collaborazione di esperti esterni).

Se è indubbio che le situazioni storiche mutano, come così sono differenti per ogni epoca i contesti culturali, sociali ed economici, certo è che il problema di rinnovare i valori di convivenza civile (dunque anche della città) permane, come la crescente partecipazione sociale degli ultimi anni attesta.

Quella sopra formulata potrebbe essere una delle strade che abbiamo per contrapporci al rifugio nel privato e all’impoverimento delle condizioni di vita; un modo alternativo di proporre lo spazio urbano, dove gli esseri umani possano riconoscersi e vivere da protagonisti.

 
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