RIVISTA GIURIDICA

Sandulli, tali atti si possono classificare in tre gruppi a seconda della situazione che viene configurata dalla legge come loro presupposto; c.s.: 2a) ordinanze di necessità le ordinanze di necessità sono atti adottati da autorità amministrative nei casi in cui ritengono sussistenti situazioni di urgente necessità; esse possono contenere statuizioni di diverso tipo; devono essere considerate da diversi punti di vista: la natura, l' ambito e i principi della giurisprudenza costituzionale; c.s.: a1) natura secondo la giurisprudenza costituzionale le ordinanze di necessità non sono in ogni caso da considerare fonti del diritto: secondo Sandulli invece occorre considerare la struttura delle norme in esse contenute ritenendo che siano fonti del diritto tutte le volte che esse sono generali ed astratte; in via di fatto occorre ricordare che solitamente tali provvedimenti hanno invece contenuto concreto a2) ambito le disposizioni legislative che prevedono questo tipo di ordinanza ne limitano l' ambito sotto il profilo spazio-temporale e sotto il profilo contenutistico (limitando cioè le possibili statuizione che possono essere adottate); in relazione alla possibilità di determinare il contenuto sia pur nell' ambito dei limiti fissati dalla legge, tali atti si distinguono dai c.d. provvedimenti necessitati il cui contenuto è predeterminato dalla legge a3) principi della giurisprudenza costituzionale in materia la giurisprudenza costituzionale ha individuato i principi che devono essere rispettati finché questi atti siano compatibili con la costituzione: essi devono essere limitati nel tempo, sorretti da una adeguata motivazione, devono inoltre esser pubblicati adeguatamente nei casi in cui non si riferiscano a casi singoli le principali ordinanze di necessità sono quelle adottabili dal prefetto sulla base dei poteri a lui conferiti dagli artt. 2 t.u.p.s. e 19 t.u.c.p. nonché quelle del Ministero (o del Presidente della Giunta regionale o del Sindaco) in materia di igiene pubblica e polizia veterinaria (13) (14) 2b) ordinanze per casi eccezionali sono ordinanze previste dal legislatore per alcune situazioni di estrema gravità che rendono pressoché impossibile l' osservanza della legislazione ordinaria e in cui è di conseguenza auspicabile un provvedimento ad hoc; di regola non hanno limiti di contenuto: le loro statuizioni possono essere generali ed astratte o individuali e concrete; rientrano nella categoria i bandi militari, le ordinanze da adottare in casi di pericol ppubblico o di stato interno di guerra e quelle previste per i casi di pubblici disastri e epidemie, le ordinanze di emergenza nucleare, quelle per i casi di inquinamento ambientale e marino in particolare 2c) ordinanze per casi ordinari: i provvedimenti- prezzi ultima categoria è quella delle ordinanze per casi ordinari in cui la situazione tuttavia consiglia l' adozione di provvedimenti derogatori dell' ordine legislativo; tra queste ordinanze rilevante importanza hanno i provvedimenti- prezzi, atti adottati dal CIP nei casi in cui il CIPE ha disposto che per ragioni legate alla contingenza i prezzi siano assoggettati a regime amministrato con conseguente determinazione del prezzo di dati beni o servizi; tali atti sono espressione di potestà di alta amministrazione e la loro adozione è discrezionale nell' an ma non nel quantum che deve essere vincolato all' analisi dei costi; è controverso se tali provvedimenti possano avere oltre che carattere generale ed astratto anche carattere individuale e concreto (15) 3) statuti degli enti minori sono atti adottati dai singoli e.p. cui la legge riconosce potestà statutaria: al novero di questi si sono recentemente aggiunti, per effetto della nuova legge sulle autonomie locali, gli e.p. territoriali minori; consideriamoli separatamente: 3a) statuti degli e.p. funzionali per gli e.p. dotati di potestà statutaria di regola gli statuti sono deliberati dagli organi al vertice degli enti stessi secondo l' atto costitutivo ma sono approvati dallo Stato o dalla Regione (16) 3b) statuti degli e.p. territoriali minori la legge sul nuovo ordinamento delle autonomie locali ha espressamente riconosciuto a Comuni e Province potestà statutaria (41 l 142/1990); il principio fondamentale è che lo Statuto deve contenere le norme fondamentali di organizzazione dell' ente; la legge specifica poi il contenuto minimo che esso deve presentare: la determinazione delle attribuzioni degli organi l' ordinamento degli uffici, le forme della collaborazione tra comuni e province della partecipazione popolare, del decentramento e dell' accesso dei cittadini alle informazioni e ai procedimenti amministrativi (42 l. 142/1990); lo Statuto si colloca rispetto ai regolamenti emanati dall Provincia o dal Comune in posizione di carattere ultraprimario: la legge infatti specifica che i regolamenti sono adottati nel rispetto dello statuto (5 l. 142/1990) (17) 4) consuetudine la consuetudine è una norma che si trae dal comportamento costantemente seguito dai membri di una determinata collettività con la convinzione che tale comportamento sia obbligatorio: la sua struttura è quindi composta di due elementi: un elemento oggettivo, consistente nel costante ripetersi del comportamento, e un elemento soggettivo, consistente nella c.d. opinio iuris seu necessitatis; la consuetudini può essere di tre tipi: contra, praeter e secundum legem: quest' ultima viene considerata fonte secondaria in grado di innovare nell' ordine legislativo (18); per quanto riguarda le consuetudini richiamate da fonti secondarie valgono le stesse osservazioni valevoli per la consuetudine in generale: secondo Sandulli si tratta di una fonte secondaria di secondo grado. Si pensi all' ipotesi delle ordinanze libere la cui natura come fonte di diritto è controversa: essi sono atti emanati da soggetti diversi cui non sempre è assicurata adeguata pubblicità: tuttavia secondo alcuni orientamenti ad essi si applica il principio per cui la loro ignoranza non esime i destinatari dall' osservanza dei precetti in esse contenuti; si pensi inoltre alla impugnazione per violazione di norme di diritto di una sentenza: tale impugnazione può avvenire anche sulla base di un a.a. quando ad esso sia riconosciuto carattere normativo 2ne è un esempio il decreto del ministero dell' industria che disciplina il conferimento dell' onorificenza di cavaliere al merito del lavoro le norme interne possono rilevare anche come presupposti di fatto di applicazione di una determinata norma giuridica: esempio ne è la responsabilità penale per colpa per inosservanza di regolamento sui segnali da parte di un macchinista 4un esempio di atti meramente applicativi è il provvedimento con cui il Ministro del lavoro adegua al mutato costo della vita accertato in base a parametri stabiliti dalla legge stessa, la retribuzioe e la pensione di alcune categorie di lavoratori: il provvedimento contiene precetti generali ed astratti ma non è innovativo in quanto adottato in base a norme già esistenti nell' ordinamento e che ne hanno predeterminato interamente il contenuto, cosicché le norme introdotte sono un' accessione della vecchia norma 5esempi: sono fonti ultraprimarie i decreti legislativi di attuazione degli statuti speciali delle regioni approvati con legge costituzionale: tali fonti infatti devono essere rispettata non solo dalla legislazione regionale ma anche dalle altre leggi dello Stato; sono invece fonti subprimarie le fonti tenute all' osservanza dei principi generali dell' ordinaemnto giuridico dello Stato o anche di altri principi contenuti in altre fonti; atti legislativi avente il carattere di subprimarietà sono gli atti di secondo grado e gli atti legislativi non statali 6la ragione giustificatrice dell' attribuzione di un potere normativo agli organi dello Stato-amministrazinoe, che non sono rappresentativi della comunità anche se in qualche modo emanazione degli organi che sono tali, risede nell' impossibilità pratica o quantomeno enorme difficoltà di realizzare appunto attraverso l' organo rappresentativo tutta la produzione normativa di cui abbisogna la collettività; la concessione di tale potere alla p.a è tuttavia temperato dalla sua subordinazione alla legge 7secondo questa impostazione sono innovativi anche gli atti che si limitano a determinare l' entrata in vigore di discipline predeterminate purché la loro adozione sia discrezionale da parte della p.a.: non sono innovativi gli atti che la p.a. pone in essere obbligatoriamente (Sandulli); ad es.: il decreto amministrativo che ordina l' applicazione della legge di guerra e i decreti presidenziali che determinano ogni anno l' inizio e la fine dell' ora legale; non rientrano in questa categoria i provvedimenti che producono sì l' effetto di determinare l' entrata in vigore di una disciplina derogatoria ma sono il frutto di un mero accertamento e non dell' esercizio di un potere discrezionale amministrativo 8sono i decreti legislativi del periodo della costituzione provvisoria: i decreti appartenenti a questa categoria non sono più nell' ordinamento attuale strumenti di produzione normativa ma devono essere ricordati per l' abbondanza della normazione che hanno trasmesso all' ordinamento vigente; essi sono stati emanati dal Governo durante il periodo della costituzione provvisoria in base ad un primo decreto legge e quindi ad un decreto luogotenenziale e sono stati legittimati dalla disposizione finale XV della costituzione 9sulla legittimità costituzionale del d. lg. 616 del 1977 la dottrina è divisa in due parti: per una opinione negativa SANDULLI e D' ATENA mentre per una positiva FALCON: in ogni caso la Corte costituzionale si è pronunciata per la legittimità 10una terza categoria prevista da tale legge, quella dei regolamenti di organizzazione, non era infatti autonoma ma rientrava nelle altre due caratterizzandosi solo per il contenuto organizzatorio 11un esempio è quello dei regolamenti emanati da apposite commissioni provinciali in materia di facchinaggio e di lavori domestici 12esempio tipico: l' approvazione delle tabelle delle sostanze stupefacenti da parte del ministero della sanità 13la legge conferisce al Ministero della sanità, o al Presidente della Giunta regionale o al Sindaco a seconda dell' estensione territoriale del presupposto,