RIVISTA GIURIDICA

ad un livello ultraprimario in quanto sia le leggi regionali sia le leggi dello Stato sono tenute alla loro osservanza; il loro procedimento di approvazione è regolato in modo particolare in modo da far sì che le regole in essi contenute siano in qualche modo contrattate; per il resto sono sottoposti alle regole in materia di atti legislativi del governo 2) Statuti delle regioni ordinarie gli Statuti delle regioni ordinarie sono atti deliberati dai Consigli regionali e approvati con legge dello Stato la cui natura è controversa: secondo l' opinione dominante, essi sarebbero leggi atipiche (Sandulli, Paladin); gli Statuti regionali devono essere esaminati da due punti di vista: le materie di competenza e i limiti; c.s.: 2a) materie di competenza degli statuti regionali la competenza normativa degli Statuti è piuttosto limitata: essi possono contenere le norme relative all' organizzazione interna della regione e regolare l' esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e p. della Regione (1231 Cost.); è la costituzione infatti che determina direttamente e in modo uniforme per tutte le regioni gli organi di Governo e le loro funzioni nonché il modo nomina dei loro componenti (affidando ad una legge tipica la determinazione del sistema di elezione); in ogni caso vale il principio per cui lo Stato non può limitare con una legge-cornice la competenza degli Statuti regionali 2b) limiti gli Statuti regionali devono rispettare i propri limiti di competenza nonché i principi contenuti nelle leggi dello Stato: infatti rispetto alle altre leggi dello Stato essi si collocano in posizione di subprimarietà in quanto non possono andare contro i principi fondamentali in esse contenuti mentre rispetto alle leggi regionali si collocano isu un piano di ultraprimarietà in quanto tali leggi sarebbero illegittime se poste in essere in contrasto con le disposizioni statutarie 3) leggi regionali le leggi regionali sono fonti di notevole importanza in relazione al d.a.: la giurisprudenza costituzionale ha infatti specificato che tali atti non possono contenere norme di diritto privato, pena le o processuale, con la conseguenza che il loro ambito elettivo è divenuto il d.a.; le l.r. devono essere esaminate da diversi punti di vista: le materie di competenza e i limiti; c.s.: 3a) materie di competenza della legge regionale la definizione delle materia di competenza della legislazione regionale avviene diversamente a seconda che la regione sia a statuto speciale o ordinario: per le prime le materia di competenza di ogni singola regione sono indicata nel rispettivo statuto approvato con legge costituzionale mentre le materie di competenza delle seconda sono indicate in modo uniforme da alcune norme della costituzione contenute principalmente nell' art. 117; c.s.: 1a) art. 117 primo comma l' art. 117 primo comma contiene l' elencazione tassativa delle materie in cui può legittimamente essere esercitata l' attività legislativa regionale: la portata dell' art. 117 è precisata dall' art. 118, secondo cui spettano alla regione le funzioni amministrative per le materia elencate nell' art. 117 (1181 Cost.); le materie indicate dall' art. 117 si rivelano quindi come un ventaglio di settori nei quali la costituzione ha voluto che le Regioni provvedano al relativo governo esercitando funzioni prima legislative e poi amministrative; una la delimitazione più precisa di tali materie è stata effettuata dal d.lg. 616/1977 che ha attuato il trasferimento delle funzioni amministrative relative ad esse dallo Stato alle Regioni (9): tale decreto in forza della corrispondenza tra funzione legislativa e funzione amministrativa ha finito per valere anche per quanto riguarda la prima funzione (anche se il Governo non aveva ricevuto una delega in tal senso) 1b) art. 117 secondo comma l' art. 117 secondo comma stabilisce che le leggi della Repubblica possono demandare alle Regioni di volta in volta il potere di emanare norme per la loro attuazione; una applicazione di grande rilievo, consistente nella concessione di una delega di carattere generale, di tale principio è contenuta nel d.lg. 616/1977, secondo cui spetta alle Regioni il poter di emanare norme legislative di organizzazione e di spesa nonché norme di attuazione in tutte le materia per le quali lo Stato abbia delegate alle regioni proprie funzioni amministrative ed in in relazioni alle previe leggi statali in materia (7 d.lg. 616/1977) 1c) art. 119 secondo Sandulli, materia di competenza regionale è anche la regolamentazione del potere di imposizione di riscossione di quei tributi che la legislazione statale consente alle regioni di imporre (1191 Cost.) per quanto riguarda i rapporti con le altre fonti viene in particolare considerazione il rapporto tra legge regionale e legge statale: secondo la dottrina tra i due tipi di legge non esiste un rapporto di carattere gerarchico ma la relazioni tra le due sono regolate da una ripartizione di competenza; da questo punto di vista si distinguono tre tipi diversi di competenza di cui può godere la legge regionale: piena o esclusiva, propria delle regioni a statuto speciale, concorrente o ripartita e complementare o integrativa 2) limiti alla attività legislativa regionale lo svolgimento dell' attività legislativa da parte delle regioni è soggetto ad un limite di merito e a diversi limiti di legittimità; consideriamoli separatamente: 2a) limite di merito: interesse nazionale e quello di altre regioni le leggi regionali non possono contrastare l' interesse nazionale e quello delle altre regioni (1171 Cost.); sul rispetto di questo limite, che è di merito, giudica il Parlamento, che finora non ha mai avuto occasione di intervenire; tuttavia si ricorda che, secondo la giurisprudenza costituzionale, sarebbe permesso agli organi legislativi dello Stato emanare atti legislativi nelle materia di cui all' art. 117 ritnendole unilateralmente inerenti all' interesse nazionale; in questo modo può essere legittimata una ingerenza dello Stato nella competenza legislativa regionale 2c) limiti di legittimità la legislazione regionale è sottoposta a diversi limiti di legittimità: c.s.: c1) competenza dello Stato e delle altre regioni la legge regionale deve innanzitutto rispettare la competenza della legge statale non sconfinando dalle materie ad essa attribuite in via tassativa; inoltre deve ovviamente essere rispettata la competenza delle altre regioni c2) principi fondmaentali contenuti nelle leggi dello Stato le regioni sono tenute altresì al rispetto dei principi fondamentali contenuti nelle leggi dello Sato; il costituente aveva al riguardo previsto la emanazione da parte del legislatore statale di apposite leggi cornice o quadro destinate a contenere esplicitamente tali principi e a fornire la base di partenza della legislazione regionale: la mancata approvazione di tali leggi nel numero sufficiente per consentire alle regioni di operare ha portato all' introduzione della norma per cui in mancanza di esse i principi fondamentali si desumono per implicito dalla legislazione vigente in materia (91 l. 62/1953); si noti che la necessaria conformità della legislazione regionale alle leggi cornice comporta che in caso di mo dificazione di una legge cornice sono abrogate anche le leggi regionali che su di essa si basavano (101 l. 62/1953): in questi casi i consigli regionali devono portare alle leggi regionali le necessarie modificazioni entro 90 giorni (102 l. 62/1953) c3) norme fondamentali delle riforme economico sociali e obblighi internazionali la legislazione regionale è tenuta al rispetto delle norme fondamentali delle riforme economico sociali adottate con leggi statali e gli obblighi internazionali; questo per esigenze di gestione politica unitaria dello Stato al suo interno o nei suoi rapporti con gli altri stati c4) art. 120 secondo l' art. 120, non è permesso alle regioni ostacolare in alcun modo la libera circolazione delle cose e delle persone tra le regioni; la ratio di questo principio si collega alla necessività di mantenere ferma l' unitarietà fondamentale dello Stato nonostante la previsione delle autonomie locali le regioni a statuto speciale sono tenute ad osservare in tutte le materia di loro competenza le disposizioni di attuazione degli statuti regionali emanate dal Governo con decreto legislativo 4) fonti comunitarie tra le fonti comunitarie che interessano il nostro ordinamento vengono in particolare considerazione i regolamenti e le direttive; c.s.: 4a) regolamenti i regolamenti sono atti adottati dai competenti organi comunitari nelle materie previste dal Trattato aventi efficacia immediata e diretta all' interno del nostro ordinamento; i regolamenti devono essere esaminati da tre punti di vista: il fondamento e il contrasto con le norme interne; c.s.: a1) fondamento della efficacia immediata e diretta dei regolamenti all' interno del nostro ordinamento tale efficacia è prevista dal Trattato istitutivo ratificato con apposita legge in Italia: la giustificazione costituzionale viene individuata in una interpretazione estensiva dell' art. 11 della carta fondamentale a2) contrasto tra norma interna e norma regolamentare secondo l' attuale orientamento della Corte costituzionale, che ha recepito un precedente indirizzo della Corte di Giustizia, in caso di contrasto tra la norma comunitaria e la norma nazionale prevale la prima e tale prevalenza viene fatta valere direttamente dal giudice di merito attraverso la sua disapplicazione senza necessità di promuovere giudizio di illegittimità costituzionale ex art. 11 Cost come in precedenza la Corte aveva ritenuto); secondo la Corte non può parlarsi di abrogazione in quanto le norme provengono da due ordinamenti diversi 4b) direttive le direttive sono atti adottati dal competenti organi comunitari aventi efficacia vincolante solo nei confronti degli Stati che rimangono liberi di individuare i mezzi giuridici più appropriati per darvi attuazione; nei casi in cui le direttive CEE abbiano per oggetto materie che secondo il nostro ordinamento interno sono riservate alla competenza regionale il decreto 616 del 1977 ha stabilito che è necessario affinché la regione possa emanare norme in materia un previo intervento dello Stato volto ad indicare con legge quali parti della direttiva sono da considerare norme di principio per la legislazione regionale (61 d.p.r. 616/1977) (§). 2 FONTI SECONDARIE tra le fonti secondarie devono essere esaminate i regolamenti, le ordinanze, gli statuti degli enti minori e la consuetudine; tra le fonti secondarie i regolamenti e gli statuti degli enti minori assumono una posizione terziaria (Sandulli): infatti essi non possono contrastare con i regolamenti attuativi delle leggi che li prevedono; c.s.: 1) regolamenti i regolamenti sono atti formalmente amministrativi ma di contenuto normativo e quindi aventi natura di fonti del diritto; nel nostro ordinamento sono di diverso tipo e possono essere autorizzati o meno all' introduzione di norme derogatorie dell' ordine legislativo; essi devono essere esaminati da due punti di vista: la distinzione tra regolamenti di esecuzione ed indipendenti e i diversi tipi; c.s.: 1a)distinzione tra regolamenti di esecuzione e regolamenti indipendenti la distinzione fondamentale dei regolamenti è ancora oggi quella, operata dalla vecchia legge 100 del 1926, tra regolamenti esecutivi e regolamenti indipendenti (10); essa è da considerare tuttora valida anche dopo l' entrata in vigore della legge 400 che apparentemente distingue i regolamenti in 5 categorie (Sandulli); c.s.: a1) regolamenti di esecuzione sono i regolamenti che vengono emanati dall' Amministrazione per dare esecuzione ad un atto legislativo specificandone i significati tecnici e rendendolo ap plicabile; tale regolamenti sono previsti dalle lettere a) e b) dell' art. 17 della legge 400/1988 a2) regolamenti indipendenti sono i regolamenti che vengono emanati dall' Amministrazione in materie nelle quali è stata operata una delegificazione da aprte della legge che ha conferito potestà normativa in via ordinaria all' autorità amministrativa; tali regolamenti sono previsti dalla lettera c) del primo comma e dal secondo comma dell' art. 17 1b) tipi di regolamenti i regolamenti si distinguono tra loro a seconda del soggetto che li adotta: nel nostro ordinamento la potestà di adottare regolamenti spetta a diversi e.p.: lo Stato-amministrazinoe, le Regioni e gli altri e.p.; c.s.: b1) regolamenti dello Stato-amministrazione per quanto iguarda lo Stato-amministrazione, non solo organi appartenenti al Governo ma anche organi decentrati possono porre in essere regolamenti: l' art. 3 secondo commma delle preleggi li prevede (11): tuttavia i più importanti rimangono quelli degli organi del Governo; c.s.: 1) regolamenti del Consiglio dei ministri sono atti deliberati dal Consiglio dei ministri sentito il Consiglio di Stato ed emanati con decreto del Presidente della Repubblica nonché in seguito sottoposti al controllo della Corte dei conti; essi sono atti di alta amministrazione e costituiscono una cerniera tra la funzione legislativa e quella amministrativa che si realizza ai vertici dello Stato 2) regolamenti ministeriali e interministeriali i regolamenti ministeriali e interministeriali , la cui ammissibilità era in passato controversa, sono attualmente regolati dalla legge 400 del 1988: sono atti adottati da uno più ministri riuniti in comitato interministeriale nell' ambito delle proprie attribuzioni, comunicati al Presidente del Consiglio e quindi emanati con decreto ministeriale o interministeriale; (12) si ricorda che la legge nel prevedere la possibilità di tali regolamenti deve rimanere nell' ambito delle attribuzioni di ciascun ministero; i regolamenti ministeriali o interministeriali non possono con tenere norme contrarie a quelle dei regolamenti deliberati dal Consiglio dei ministri: assumono quindi rispetto ad essi posizione subprimaria (173 l. 400/1988 C.C.) a2) regolamenti regionali i regolamenti delle regioni sono atti adottati dal Consiglio regionale e promulgati dal Presidente della giunta per l' esecuzione delle leggi regionali (1212 Cost.); tali atti sono stati definiti "molto misteriosi" (Rescigno) in quanto vi è inspiegabilmente identità sostanziale tra il soggetto che ha deliberato la legge regionale e il soggetto che deve deliberare il regolamento di esecuzione: tant' è vero che alcuni statuti speciali dispongono espressamente che la potestà regolamentare spetta alla Giunta che è organo esecutivo della regione; in ogni caso i regolamenti regionali sono soggetti al regime proprio degli atti amministrativi a3) regolamenti di altri enti i regolamenti di altri enti (funzionali e territoriali minori) sono espressione della autonomia normativa che l' ordinamento riconosce loro nell' ambito delle rispettive attribuzioni; secondo Sandulli questi regolamenti assumono all' intero del sistema delle fonti una posizione di carattere terziario essendo tenuti al rispetto sia delle leggi che dei regolamenti che vi danno attuazione 2) ordinanze le ordinanze sono tutti i provvedimenti diversi dai regolamenti che contengono ordini: non sempre le ordinanze sono fonti del diritto ma solo quando hanno carattere normativo e cioè contengono regole generali ed astratte; all' interno delle ordinanze aventi carattere normativo si distingue la categoria delle c.d. ordinanze libere che comprende tutti i provvedimenti autorizzati dalla legge a introdurre in via temporanea norme derogatorie dell' ordine legislativo: secondo