DIRESIL

Con l’emanazione della L.R. 10/2000 citata che ha introdotto nell’ordinamento regionale i principi e le norme di cui al D. l.vo 29/93 e successive modificazioni (cosiddetta contrattualizzazione del rapporto di impiego pubblico), il legislatore regionale ha inteso avviare una radicale modifica della struttura e dell’organizzazione degli uffici e dello status del personale regionale, tra l’altro, con l’introduzione della dirigenza di natura manageriale in luogo dalla figura di dirigente (ottavo livello) previsto dal previgente ordinamento e con la possibilità di operare una incisiva opera di riqualificazione professionale del restante personale. In particolar modo, ribadendo quest’ultimo aspetto, la legge ha previsto l’introduzione della qualifica di direttivo accanto a quella di dirigente (art. 5), lasciando alla contrattazione collettiva il compito di tracciare il profilo di tale nuova figura, ben riconducibile a quella di “quadro” presente nel rapporto di lavoro privato (art. 2095, comma 1 c.c.). Così, infatti, il nuovo Ordinamento professionale del personale della Regione Siciliana recepito con D.P. Reg. Sic. 22/6/2001, n. 10 e, successivamente il CCRL del comparto non dirigenziale 2002-2005, hanno delineato le mansioni e gli aspetti qualificanti dei funzionari direttivi inquadrati nella nuova categoria D e meglio illustrati più avanti.
L’art. 4, comma 1 della medesima legge di riforma ha vieppiù coevamente operato una vera e propria tripartizione strutturale, statuendo che l’organizzazione amministrativa della Regione è articolata in: 1) struttura di massima dimensione, 2) strutture di dimensione intermedia (che vengono denominate aree e servizi) e 3) unità operative di base. Inoltre, l’art. 6, comma 1, della menzionata L.R. 10/2000, ha disposto che la dirigenza è ordinata in un unico ruolo articolato in due fasce istituendo, nella prima applicazione, una terza fascia in cui viene inquadrato il personale con la qualifica di dirigente amministrativo e tecnico ai sensi della normativa vigente alla data di entrata in vigore della menzionata legge.
Da detta tripartizione, pur potendo, prima facie, evidenziarsi la relazione biunivoca tra dipartimento e dirigente generale, area o servizio e dirigente, UOB e direttivo, è scaturita una applicazione della norma da parte dell’Amministrazione che, con delibere di Giunta Regionale (n. 249 del 28/05/2001 e n. 369 del 18/10/2001), ha individuato la prima fascia retributiva per le posizioni apicali di natura dirigenziale di cui alla L.R.. 10/2000 così come previsto dall’art. 40 del C.C.R.L. per l’area dirigenziale e, nell’individuazione di tali funzioni, ha inserito tra gli uffici di rilevanza dirigenziale anche le “Unità operative di base” (UOB).
È ragionevole supporre che tale decisione della Giunta non possa che avere natura provvisoria, sia in quanto la legge di riforma non colloca esplicitamente le UOB tra gli uffici a rilevanza dirigenziale, sia in quanto trattasi di volontà espressa prima della riforma dell’ordinamento professionale del comparto non dirigenziale che avrebbe dovuto, come poi ha puntualmente realizzato, l’individuazione del personale direttivo. Si noti, infatti che, con l’art. 9 viene stabilito che gli incarichi dirigenziali a tempo determinato (da 2 a 7 anni) siano conferiti, per quanto concerne quelli relativi alle strutture di massima dimensione, con decreto del Presidente della Regione previa delibera della Giunta Regionale e su proposta dell’Assessore competente (comma 4), per quel che riguarda invece gli altri incarichi dirigenziali, il 5° comma del cit. art. 9 prevede che essi siano conferiti ai dirigenti di seconda fascia e, per motivate necessità di servizio, a dirigenti di terza fascia.
Orbene, è ragionevole supporre che il su citato 5° comma faccia riferimento al conferimento degli incarichi dirigenziali relativi alle strutture di dimensione intermedia, ossia aree e servizi individuate, ai sensi del 4° comma dell’art. 4 L.R. 10/2000, con regolamento da emanarsi entro il 31 dicembre 2003 il quale avrebbe dovuto determinarne i rispettivi ambiti di competenza. L’ipotesi di regolamento è stata poi soppressa dalla legge regionale 3/12/2003, n. 20 di cui si dirà.
Piena conferma di siffatta lettura dell’enunciato normativo è dato dal 6° comma dell’art. 9 L.R. 10/2000, il quale appunto dispone che “i dirigenti ai quali non sia affidata la titolarità di uffici dirigenziali svolgono funzioni ispettive, di consulenza, studio e ricerca o altri incarichi previsti dall’ordinamento regionale.”
Ebbene, entrambe le delibere fanno testualmente riferimento a quanto previsto dal 6° comma dell’art. 9 nella determinazione dei valori retributivi specificando le funzioni rispetto alle quali vada attribuita l’indennità di prima fascia e quivi inserisce anche la preposizione “ad unità operativa di base”.
A conferma di quanto sopra riportato, è intervenuto il legislatore regionale che, con l’art. 11 della legge regionale 3/12/2003 n. 20, ha statuito che “L'individuazione delle strutture intermedie dei dipartimenti regionali è operata su proposta dell'Assessore competente, sentito il dirigente generale interessato, con decreto del Presidente della Regione, previa delibera della Giunta regionale. Il numero complessivo di aree e servizi è fissato in un massimo di 600. Resta fermo il potere di organizzazione interna del dirigente generale in ordine alla costituzione di unità operative di base e uffici semplici”.
Pare rafforzata così la possibilità della preposizione di funzionari direttivi laureati (ora vicedirigenti) alle unità operative di base.
Non può non farsi osservare, altresì, che la possibilità di assolvere funzioni dirigenziali anche per gli appartenenti alla terza fascia è limitata ai soli casi di necessità di servizio, peraltro “motivate” ai sensi dell’art. 9, comma 5. Da tutto ciò consegue che il legislatore regionale non sembra aver inteso conferire esplicitamente alle UOB natura di struttura dirigenziale; sostenere, infatti, che i succitati uffici possano essere affidati esclusivamente ai dirigenti di terza fascia escludendo quindi i “direttivi” individuati dall’art. 5 comma 1 della L.R. 10/2000 e, successivamente, anche dall’Ordinamento professionale del personale della Regione Siciliana recepito con D.P. Reg. Sic. 22/6/2001, n. 10 (e oggi inquadrati nella nuova categoria D) - come confermato dal CCRL 2002-2005, stravolgerebbe lo spirito della norma entrando in aperto ed insanabile contrasto con le determinazioni assunte in sede di contrattazione per l’area della Dirigenza e minando perfino la legittimità degli istituti economici correlati (basti pensare all’unificazione delle tabelle retributive equiparate alla dirigenza dello Stato). Ancora, se la semplice preposizione ad “unità operative di base” determinasse il sorgere dello status di dirigente, si svuoterebbe di significato sia l’articolazione della dirigenza in due fasce, sia la portata della norma residuale di cui all’art. 9, comma 6, L.R. 10/2000 che appunto fa riferimento ai dirigenti ai quali non sia affidata la titolarità di uffici dirigenziali, sia infine il richiamo legislativo alle “motivate necessità di servizio”.
Per quanto riguarda l’aspetto prettamente economico si è già detto sopra, per quello dell’efficienza organizzativa si pensi, per esempio, al problema dei conflitti che inevitabilmente sorgono tra dirigente di UOB e direttivo in ordine alla predisposizione e proposizione dei provvedimenti per l’adozione del dirigente di servizio e tra quest’ultimo e il primo in ordine all’esternazione dell’atto volitivo dell’amministrazione. È indubbio, infatti, che operando oramai pienamente la delega di adozione dei provvedimenti ai dirigenti da parte del dirigente generale ex art. 8, lett. b della L.R. n. 10/2000, il passaggio prodromico all’adozione medesima (la proposizione) non può che concretarsi in capo al direttivo il quale innova la vecchia qualifica di ‘dirigente’ ottavo livello del previgente ordinamento professionale (si veda a tal proposito il parere dell’Ufficio legislativo e legale citato più avanti). Inoltre, come si evince dai Criteri per l’individuazione dei profili professionali a regime allegati all’Ordinamento professionale del personale della Regione Siciliana recepito con D.P. Reg. Sic. 22/6/2001, n. 10, l’accesso dall’esterno alla qualifica di funzionario direttivo è riservata al personale in possesso di laurea, mentre le mansioni qualificanti di tale suddetto personale sono ivi meglio esplicitate. Le suddette mansioni sono state sostanzialmente mantenute dal successivo CCRL 2002-2005 del comparto non dirigenziale.
Parrebbe dunque che i funzionari direttivi muniti di laurea possano considerarsi titolati ad assumere l’incarico di responsabile delle UOB oltre a poter rivestire mansioni, cosiddette di professional qualora in posseso anche di abilitazione professionale. Ciò del resto, anche coerentemente con le previsioni della L.R. n. 2/2002 (finanziaria regionale 2002) laddove espressamente prescrive, innovando una precedente norma, che ai “Servizi prevenzione e protezione” vanno preposti funzionari direttivi e non più dirigenti, nonché con i principi di diritto ripresi da codesto Ufficio legislativo e legale in occasione della nomina, in rappresentanza dell’Amministrazione regionale, di un funzionario direttivo nel C.d.A. dello IACP (parere 14119/171.02.11 del 2/9/2002) e di commissario ad acta nel Comune di Palermo per l'adozione del bilancio, circa l'equivalenza tra i ‘dirigenti’ del vecchio ordinamento e i funzionari direttivi del nuovo ordinamento.
Si consideri anche la situazione negli enti locali, nelle altre regioni e nella stessa amministrazione dello stato, dove i direttivi rivestono funzioni di elevata responsabilità e direzione di uffici amministrativi e tecnici, essendo riservata ai dirigenti - com’è giusto che sia - la preposizioni a strutture di progetto, coordinamento ed indirizzo.
Le superiori considerazioni, di natura giuridica, ben possono essere integrate da altre individuate sul piano dell’opportunità e dell’efficienza organizzativa come di seguito meglio si precisa.
L’attribuzione delle UOB ai funzionari direttivi laureati, infatti, in linea di principio potrebbe anche rappresentare un modo per privilegiare le capacità e il merito, soprattutto di quei dipendenti di elevata capacità professionale, i quali sono i veri destinatari dell’istituto visto che le funzioni per le quali è possibile conferire gli incarichi di cui all’art. 7 dell’Ordinamento professionale del personale della Regione Siciliana recepito con D.P. Reg. Sic. 22/6/2001, n. 10, presuppongono un elevato grado di conoscenza (attività con contenuti di alta professionalità e specializzazione correlate al possesso di diplomi di laurea o di scuole universitarie, alla iscrizione ad albi professionali, attività di staff, studio e ricerca). In tal senso l’istituto sembra guardare nella giusta direzione in quanto in sintonia col processo di progressiva acquisizione della risorsa conoscenza come fattore strategico per il miglioramento e la qualità delle organizzazioni.
Inoltre esso consente di introdurre nel sistema di gestione delle risorse umane, secondo i principi dell’organizzazione guidata dalla missione, la cultura del lavoro per progetti e per obiettivi.
Esso rappresenta anche un sistema offerto al dirigente per fidelizzare i suoi collaboratori agli obiettivi da raggiungere nella considerazione che il nuovo sistema della responsabilità della dirigenza, per la quale si risponde dei risultati raggiunti nella gestione delle risorse relative all'incarico, non è stato accompagnato dalla previsione di sistemi di incentivazione del personale del comparto non dirigenziale. Allo stato, difatti, il management deve raggiungere i risultati avvalendosi di collaboratori che tuttavia sono del tutto ‘indifferenti’ relativamente alla carriera, alla retribuzione, allo status rispetto al raggiungimento dello stesso.

È ipotizzabile allora l’uso della preposizione alle UOB anche come strumento incentivante e fidelizzante rispetto agli obiettivi strategici assegnati alla dirigenza.

Nella preposizione alle unità operative - se le funzioni a cui esse si riferiscono vengono interpretate come funzioni di stretto supporto alla dirigenza, per funzioni strategiche rispetto al raggiungimento degli obiettivi ad essa assegnati - possono allora ravvisarsi potenzialità ulteriori rispetto a quelle astrattamente previste con la loro istituzione, riconoscendosi la figura del quadro, che nel sistema organizzativo-funzionale delle amministrazioni pubbliche può ben collocarsi in una posizione intermedia tra sistema delle categorie e l’area della dirigenza. Una siffatta interpretazione inoltre consentirebbe di ridurre l’attrito tra un sistema flessibile e orientato ai risultati, previsto per i dirigenti, con il sistema rigido e indifferente ai risultati previsto per il personale delle categorie. La differente natura dei due sistemi, in mancanza di un’area di compensazione e raccordo, ha provocato una frattura dell’Amministrazione che deve essere, invece, concepita come corpo unico al cui interno si articolano e si graduano funzioni differenti.
In buona sostanza, oltre a quanto sopra dissertato, la preposizione dei funzionari direttivi laureati (o con abilitazione professionale) alle UOB realizzerebbe un triplice obiettivo:
1.      gratificazione di dipendenti in possesso di adeguato titolo di studio ed eventuale abilitazione;
2.      maggiore speditezza dell’azione amministrativa;
3.      risparmio per l’Amministrazione la quale potrebbe diminuire di molto il numero degli incarichi dirigenziali.