FERMARE I SATRAPI

Responsabilità amministrativa: profili sostanziali e processuali

2) Responsabilità amministrativa e responsabilità civile

Le considerazioni svolte sopra sembrano evidenziare la circostanza che il funzionario

pubblico che cagioni un danno alla pubblica amministrazione dovrebbe essere sottoposto

sempre ed in ogni caso alla sola responsabilità amministrativa ed alle sue regole processuali e

sostanziali.

Tuttavia, occorre domandarsi se essa esaurisca ogni tipo di responsabilità o se il

funzionario pubblico sia assoggettato anche alla responsabilità civile nei confronti

dell’Amministrazione per i danni che arreca a quest’ultima.

La risposta al quesito non è semplice.

Infatti, alcune pronunce della corte di Cassazione sembrerebbero ritenere l’esclusività

della giurisdizione contabile e che, quindi, il funzionario pubblico possa essere convenuto in

giudizio solo dinanzi alla Corte dei conti (Cass s.u. n. 179 del 2001; id, n. 98 del 2000; id, n.

933 del 1999; id, n. 7454 del 1997).

In particolare, è stato ritenuto che in ipotesi di azione popolare, promossa ai sensi dell’

art 7 della legge n. 142 del 1990, da alcuni soggetti residenti in un Comune al fine di tutelare

l’ente locale da un danno economico causato del comportamento dei suoi amministratori si

verta in materia di danno erariale, come tale devoluto alla giurisdizione della Corte dei conti,

e che, quindi, l’azione non possa essere promossa dinanzi al giudice ordinario (Cass. civ., sez.

un., 3 marzo 2003, n. 3150).

3) (segue) Iniziativa dell’Amministrazione in sede civile o penale e azione contabile

L’incertezza in merito all’esclusività o meno della giurisdizione contabile, i problemi

attinenti alla definizione dei confini tra la giurisdizione civile di danno e quella contabile

meritano di essere approfonditi.

Al riguardo è bene precisare che l’azione dinanzi alla Corte dei conti può essere promossa

dal solo pubblico ministero contabile che agisce in qualità di parte pubblica a garanzia

dell’integrità della finanza pubblica e dell’ordinamento, mentre quella civile di danno può

essere intentata dalla sola amministrazione danneggiata.

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Da un punto di vista teorico non dovrebbe cambiare nulla: se l’Amministrazione ha subito

un danno dovrebbe essere indifferente che, per il recupero, agisca il pubblico ministero o gli

organi di vertice dell’amministrazione.

Se, tuttavia, si esamina la realtà si può riscontrare, al contrario, che vi è una profonda

differenza.

Lasciare l’azione al Pubblico ministero significa agire in ogni occasione in cui vi sia un

danno, secondo criteri generali ed applicati in ogni caso; prevedere che l’azione spetti

all’amministrazione significa “sperare” che gli organi di vertice della stessa agiscano sempre

per recuperare danni, a volte causati da … loro stessi o da soggetti da loro nominati.

La differenza può essere colta da chiunque.

Considerata l’incertezza che, ancor oggi, caratterizza la questione, è opportuno procedere

ad un esame analitico dei vari problemi che si possono porre e delle soluzioni che finora sono

state date.

a) “Qualsiasi iniziativa diretta, transattiva, recuperatoria, o risarcitoria promossa

dall’Amministrazione danneggiata non comporta effetti preclusivi sull’azione

obbligatoria per danno erariale davanti al giudice contabile” (Corte dei conti,

Lombardia, 4 novembre 2002, n. 1861).

“La stipulazione di un accordo transattivo stragiudiziale tra il convenuto e

l’Amministrazione danneggiata non costituisce causa di improcedibilità del giudizio,

ma il pagamento della somma concordata può essere valutato per abbattere

l’importo della condanna, ovvero in case di adeguatezza dell’importo in relazione

alle richieste del P.M., per dichiarare la cessazione della materia del contendere; ove

al momento della decisione non sia ancora avvenuto il pagamento”. (Corte dei conti

Lombardia, 3 febbraio 2003, n. 157).

b) L’azione del Procuratore Regionale non è subordinata alla volontà

dell’amministrazione danneggiata, tant’è che anche se quest’ultima si dichiara

soddisfatta dell’operato del dipendente o amministratore, il PM conserva intatta la sua

libertà d’azione (Corte conti, Abruzzo 16 luglio, 2002, n. 549).

c) L’azione pubblica di responsabilità amministrativa, dal punto di vista patrimoniale, ha

ricadute esclusivamente nei confronti dell’amministrazione danneggiata, che è la vera

parte sostanziale del processo contabile, ancorché il Procuratore agisca non in veste di

suo sostituto processuale … L’amministrazione danneggiata è la quarta parte assente

che è la vera destinataria degli effetti sostanziali dell’esito processuale.

Fino ad oggi, sul presupposto che non è soggetto terzo rispetto all’azione proposta, è

stato negato all’amministrazione danneggiata il diritto all’intervento autonomo o

adesivo autonomo.

E’ stato ammesso quello adesivo dipendente (Corte conti, sez. riun., 20 marzo 2003,

n. 6/QM sul presupposto che l’amministrazione non ha un interesse diverso da quello

del pm al quale è stata affidata dall’ordinamento la tutela), sempre che sussista

nell’interveniente un interesse specifico, attuale e concreto non coincidente con

quello delle parti in giudizio (Corte conti, Lombardia, 3 luglio 2003, n. 817).

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4) Criterio di collegamento: rapporto di servizio e danno ad ente diverso da quello di

appartenenza

L’art. 82 del rd n. 2440 del 1923 e l’art. 52 t.u. sulla Corte dei conti del 1934 riferiscono la

giurisdizione della Corte dei conti ai soli impiegati dello Stato o dell’ente sottoposto alla

giurisdizione del giudice speciale.

L’introduzione nell’ordinamento dell’art. 103 della Costituzione che, in via generale, ha

previsto la un aspeciale giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e l’elaborazione

giurisprudenziale hanno portato, prima il giudice contabile e poi la Corte di cassazione, quale

giudice regolatore della giurisdizione, ad elaborare e recepire un diverso criterio, estendendo

la giurisdizione di responsabilità dai casi di impiego a tutte le ipotesi in cui sussista un

“rapporto di servizio” che si differenzia dal rapporto di impiego perché non è caratterizzato

da stabilità, professionalità, retribuzione.

Si tratta di un legame anche temporaneo con l’amministrazione, che comporti l’esercizio

di attività pubblicistiche e l’inserimento del soggetto agente nell’organizzazione dell’ente in

modo da porsi in una posizione di immedesimazione organica (così, si ritiene che siano

sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti: i funzionari onorari, i militari di leva, i

professionisti incaricati della direzione lavori e del collaudo di opere pubbliche, i sanitari

convenzionati con strutture pubbliche).

A tale concetto è stata attribuita un’ampia estensione sino a ricomprendere, ad esempio, il

soggetto che, non legato da alcun rapporto con l’Amministrazione pubblica, ha agito per

conto del servizio segreto SISDE, effettuando la costituzione di due società di copertura

(Cass. civ., sez. un., 12 marzo 2004, n. 5163).

La riforma della responsabilità amministrativa operata dalle leggi 19 e 20 del 1994 ha

innovato la materia, prevedendo la giurisdizione della Corte dei conti anche nei confronti dei

soggetti che con la loro attività provochino un danno ad un’amministrazione diversa da quella

alla quale sono legati dal rapporto di servizio.

L’innovazione è particolarmente significativa perché, in precedenza, se la condotta di un

soggetto danneggiava un ente diverso da quello cui era legato, spettava all’ente danneggiato

agire dinanzi al giudice civile per il ristoro del danno, escludendosi la legittimazione del

pubblico ministero contabile promuovere l’azione dinanzi alla Corte dei conti.

La ragione dell’innovazione è rinvenibile nella circostanza che la finanza pubblica ha

ormai assunto un carattere unitario ed allargato che comporta, come conseguenza, che

l’interesse patrimoniale perseguito dalla giurisdizione contabile non sia tanto con l’interesse

di un singolo comparto, quanto l’interesse della collettività formata dall’intera platea dei

contribuenti.

A proposito dell’introduzione di questo nuovo criterio e della valutazione in termini

unitari della finanza pubblica, meritano essere segnalati due casi di estremo rilievo ed interessi