FERMARE I SATRAPI

Responsabilità amministrativa: profili sostanziali e processuali

ENTI PUBBLICI ECONOMICI – SOCIETÀ PER AZIONI E GIUDICE CONTABILE

AL RIGUARDO OCCORRE PREMETTERE CHE MAI NESSUNA NORMA HA PRESO IN CONSIDERAZIONE E

DISCIPLINATO LA RESPONSABILITÀ DEGLI AMMINISTRATORI E DIPENDENTI DEGLI ENTI PUBBLICI

ECONOMICI, STABILENDO LA PREVALENZA DELLA NATURA PUBBLICA CON LA CONSEGUENTE ASSIMILAZIONE

AI FUNZIONARI DELLO STATO E DEGLI ALTRI ENTI PUBBLICI, OVVERO DI QUELLA PRIVATA CON

L’ASSOGGETTAMENTO ALLE REGOLE ORDINARIE STABILITE DAL CODICE CIVILE.

GLI ENTI PUBBLICI ECONOMICI SONO ENTI COSTITUITI, PERLOPIÙ A PARTIRE DAGLI ANNI

SESSANTA DEL SECOLO SCORSO (ANCHE SE VE NE SONO ALCUNI CHE RISALGONO ALL’INIZIO DEL SECOLO

APPENA TERMINATO), DALLO STATO O DA ALTRI ENTI PUBBLICI TERRITORIALI PER LO SVOLGIMENTO DI

ATTIVITÀ ECONOMICHE, TALORA IN REGIME DI SERVIZIO PUBBLICO E, ALTRE VOLTE, QUALI SEMPLICI

OPERATORI ECONOMICI.

ALCUNI ENTI PUBBLICI ECONOMICI PARTICOLARMENTE “FAMOSI” SONO STATE LE FERROVIE

DELLO STATO, L’ANAS, L’IRI E LE AZIENDE SPECIALI OPERANTI NEGLI ENTI LOCALI.

ANCHE SE LA FIGURA DELL’ENTE PUBBLICO ECONOMICO NON È PIÙ IL MODELLO ORGANIZZATIVO

UTILIZZATO PER L’INTERVENTO NELL’ECONOMIA, QUESTA FIGURA RIVESTE ANCORA UNA FONDAMENTALE

IMPORTANZA SIA PER I NUMEROSI ENTI ANCORA ESISTENTI SIA PER L’ESTENSIONE CHE I PRINCIPI RIFERITI

A TALE FIGURA POSSONO AVERE RIGUARDO AGLI ALTRI MODELLI PRIVATISTICI (PRINCIPALMENTE DI NATURA

SOCIETARIA) UTILIZZATI IN LARGA MISURA DALL’AMMINISTRAZIONE CENTRALE E LOCALE.

LA CORTE DI CASSAZIONE, A PARTIRE DAL 1969, IN MATERIA DI RESPONSABILITÀ DEGLI

AMMINISTRATORI E DIPENDENTI DEGLI ENTI PUBBLICI, HA RITENUTO SUSSISTENTE LA GIURISDIZIONE DELLA

CORTE DEI CONTI OGNIQUALVOLTA VENISSERO IMPIEGATE RISORSE PUBBLICHE DA UN ENTE AVENTE

NATURA PUBBLICA, , INDIPENDENTEMENTE DALL’ATTIVITÀ POSTA IN ESSERE, CON CIÒ EVIDENZIANDO

L’IMPORTANZA DELLE RISORSE PUBBLICHE NELL’INDIVIDUARE L’AMBITO DI COMPETENZA DEL GIUDICE

CONTABILE.

CHIAMATA, PERÒ, A VERIFICARE SE VI FOSSE GIURISDIZIONE NEI CONFRONTI DI AMMINISTRATORI

E DIPENDENTI DI UN PARTICOLARE TIPO DI ENTE PUBBLICO, QUELLO ECONOMICO, HA RITENUTO CHE LA

COGNIZIONE IN MERITO ALLA RESPONSABILITÀ DI AMMINISTRATORI E DIPENDENTI NEI CONFRONTI

DELL’ENTE SPETTASSE AL GIUDICE ORDINARIO (CASS. CIV., SEZ. UN., 2 MARZO 1982, N. 1282), E, SINO

AD UNA RECENTE PRONUNCIA NON SI SONO VERIFICATI TENTENNAMENTI.

L’APPLICAZIONE PRATICA DEL CRITERIO ADOTTATO DALLA CASSAZIONE HA CONDOTTO A RISULTATI

PARADOSSALI, RITENENDOSI, AD ESEMPIO, CHE IL RICEVIMENTO DI TANGENTI DA PARTE DI DIPENDENTI

OD AMMINISTRATORI DI ENTI PUBBLICI ECONOMICI FOSSE ATTO RIENTRANTE NELLA ORDINARIA GESTIONE

IMPRENDITORIALE DELL’IMPRESA E COME TALE SOGGETTO ALLA GIURISDIZIONE DEL GIUDICE ORDINARIO,

CON LA CONSEGUENZA DI ESCLUDERE L’AZIONE MAGGIORMENTE INCISIVA DEL PUBBLICO MINISTERO

PRESSO LA CORTE DEI CONTI, PER OTTENERE IL RISARCIMENTO DEI DANNI MATERIALI E DI IMMAGINI

SUBITI DALL’ENTE, E PIÙ IN GENERALE DALLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE.

PER LUNGO TEMPO IL GIUDICE CONTABILE HA AFFERMATO LA SUA GIURISDIZIONE RITENENDO CHE

LA NATURA PUBBLICA DELL’ENTE INCARDINASSE LA GIURISDIZIONE CONTABILE, INDIPENDENTEMENTE

DALL’ATTIVITÀ SVOLTA, ANCHE SE, NEGLI ULTIMI ANNI, SI È, IN LARGA PARTE, CONFORMATO ALLE

CONCLUSIONI DELLA CORTE DI CASSAZIONE, RECEPENDO LA DISTINZIONE TRA RESPONSABILITÀ

DELL’AGENTE RICONDUCIBILE AD ILLECITI COMPIUTI NELLO SVOLGIMENTO DELL’ATTIVITÀ ECONOMICA

PRIVATISTICA D’IMPRESA E QUELLA INERENTE ALLO SVOLGIMENTO DI FUNZIONI PUBBLICHE, E

CONCLUDENDO CHE SOLO IN RELAZIONE A QUEST’ULTIMA POTESSE SUSSISTERE LA GIURISDIZIONE DELLA

CORTE DEI CONTI.

NONOSTANTE L’UNIVOCITÀ DELL’ORIENTAMENTO ESPRESSO DALLA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE

DI CASSAZIONE, QUALE GIUDICE REGOLATORE DEI CONFLITTI DI GIURISDIZIONE, ALCUNE PROCURE

REGIONALI E SEZIONI GIURISDIZIONALI DELLA CORTE DEI CONTI HANNO MANTENUTO DEI DUBBI IN

ORDINE ALLA SOLUZIONE ACCOLTA ED HANNO PROPOSTO DIFFERENTI LETTURE DELLE NORMATIVE VIGENTI.

COSICCHÉ, RECENTEMENTE, LA CORTE DI CASSAZIONE HA RIMEDITATO L’ORIENTAMENTO ESPRESSO IN

PRECEDENZA.

LA CORTE SUPREMA, CON L’ORDINANZA N. 19667 DEL 22 DICEMBRE 2003, HA AFFERMATO,

INFATTI, LA GIURISDIZIONE DELLA CORTE DEI CONTI IN ORDINE AGLI ILLECITI COMMESSI DAGLI

AMMINISTRATORI E DAI DIPENDENTI CHE ABBIANO CAGIONATO DANNI AGLI ENTI PUBBLICI ECONOMICI

DA CUI DIPENDONO, PER FATTI COMMESSI SUCCESSIVAMENTE AL 15 GENNAIO 1994, DATA DI ENTRATA

IN VIGORE DELLA LEGGE 19 GENNAIO 1994, N. 20, LA QUALE INSIEME ALLE NORME DELLA COEVA LEGGE

N. 19, HA RAPPRESENTATO IL PIÙ RECENTE, ANCORCHÉ PARZIALE, TENTATIVO DI DELINEARE LA NUOVA

CONFIGURAZIONE DELLA GIURISDIZIONE CONTABILE, DELLA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA E DI

ALCUNE REGOLE PROCESSUALI APPLICABILI NEI GIUDIZI DINANZI ALLA CORTE DEI CONTI.

IL GIUDICE REGOLATORE DELLA GIURISDIZIONE CON UN’ARTICOLATA E DIFFUSA MOTIVAZIONE, HA

RITENUTO CHE, DA UN LATO, A SEGUITO DELL’ENTRATA IN VIGORE DEL CITATO ART. 1 DELLA LEGGE N. 20 DEL

1994 CHE AFFERMA LA COMPETENZA DELLA CORTE DEI CONTI A PERSEGUIRE I DANNI PROVOCATI DA

AMMINISTRATORI E DIPENDENTI PUBBLICI AD AMMINISTRAZIONI DIVERSE DA QUELLE DI APPARTENENZA,

E, DALL’ALTRO, IN CONSEGUENZA DELLE MUTATE MODALITÀ DI AZIONE DELLA PUBBLICA

AMMINISTRAZIONE, LA “RESPONSABILITÀ” DEGLI AMMINISTRATORI E DIPENDENTI DI ENTI PUBBLICI

ECONOMICI DOVESSE ESSERE GIUDICATA DALLA CORTE DEI CONTI, GIUDICE NATURALE DELLA

RESPONSABILITÀ PUBBLICA, COSÌ COME PREVISTO DALL’ART. 103, COMMA 2° DELLA COSTITUZIONE.

L’INVERSIONE DELLA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI CASSAZIONE È RILEVANTE POICHÉ GLI

ENTI PUBBLICI ECONOMICI “PERDONO” OGNI POTERE DI AZIONE PER PERSEGUIRE GLI ILLECITI

COMMESSI DAI LORO AMMINISTRATORI O DIPENDENTI, CHE, PERALTRO IN PASSATO NON HANNO QUASI

MAI ESERCITATO, I QUALI ULTIMI RISULTANO ASSOGGETTATI AD UN REGIME DI RESPONSABILITÀ CHE SE PIÙ

ATTENUATO RISPETTO ALLE REGOLE DELLA RESPONSABILITÀ CIVILE DOVREBBE ESSERE MAGGIORMENTE

EFFETTIVO, CONSIDERATA LA NATURA PUBBLICA DELL’AZIONE.

IN MODO ARTICOLATO RICONOSCE CHE L’AMMINISTRAZIONE OPERA UTILIZZANDO SEMPRE PIÙ

MODELLI CONTRATTUALI O SOCIETARI DI TIPO PRIVATISTICO, CHE MOLTE PRIVATIZZAZIONI DI ENTI

PUBBLICI ECONOMICI HANNO AVUTO CARATTERE E SCOPO SOLO FORMALE, TANT’È CHE SU TALI ENTI

CONTINUA A PERMANERE IL CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI, COME RISULTA A SEGUITO DELLA

SENTENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE N. 466 DEL 1993, CHE L’ORDINAMENTO COMUNITARIO,

TRAMITE LA NOZIONE DI ORGANISMO DI DIRITTO PUBBLICO, SOTTOPONE OGNI INTERVENTO CHE RILEVANZA

PUBBLICISTICA, ANCHE SE SVOLTO IN FORMA SOCIETARIA, ALLE STESSE RIGOROSE REGOLE PREVISTE PER LE

ATTIVITÀ POSTE IN ESSERE DALLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE.

EVIDENZIA, QUINDI, CHE CIÒ CHE CARATTERIZZA LA NATURA PUBBLICA DI UN’ATTIVITÀ NON È LA

FORMA ADOTTATA MA LE RISORSE UTILIZZATE, RITENENDO CHE OGNIQUALVOLTA QUESTE ABBIANO NATURA

PUBBLICA SI RENDANO NECESSARI I CONTROLLI CHE DISCIPLINANO L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA.

IL ROVESCIAMENTO RISPETTO ALLE CONCLUSIONI ACCOLTE IN PRECEDENZA È EVIDENTE, SE SOLO SI

CONSIDERA CHE LE MODALITÀ DI GESTIONE DELL’ATTIVITÀ (PRIVATISTICHE), IN PRECEDENZA RITENUTE

CENTRALI E DIRIMENTI, PASSANO IN SECONDO PIANO RISPETTO ALLA NATURA PUBBLICA DEI BENI E

RISORSE IMPIEGATI.

RICHIAMANDO LA NORMA DEL 1994, LA CASSAZIONE AFFERMA, CHE CON QUESTA

DISPOSIZIONE IL LEGISLATORE HA STABILITO CHE LA GIURISDIZIONE DELLA CORTE DEI CONTI SI RADICA

OGNIQUALVOLTA VI SIA UN DANNO ALL’ERARIO PROVOCATO DA UN AGENTE PUBBLICO,

INDIPENDENTEMENTE DALLA SUSSISTENZA DI UN RAPPORTO DI SERVIZIO CON L’ENTE CHE HA SUBITO IL

DANNO, POICHÉ, IN SOSTANZA, OGNI DANNO CAUSATO, DIRETTAMENTE OD INDIRETTAMENTE, AD UN ENTE

PUBBLICO AVREBBE RIFLESSI NEGATIVI SULLA FINANZA PUBBLICA.

LA SOLUZIONE PROSPETTATA DALLA CORTE DI CASSAZIONE PRESENTA UN INDUBBIO RILIEVO

PERCHÉ IL RICHIAMO AL DANNO ALL’ENTE DIVERSO DA QUELLO DI APPARTENENZA E IL CONTESTUALE

ABBANDONO DEL RAPPORTO DI SERVIZIO QUALE ELEMENTO DI COLLEGAMENTO, ÀNCORA LA GIURISDIZIONE

DELLA CORTE DEI CONTI AD UNA CLAUSOLA GENERALE CHE MEDIANTE IL RIFERIMENTO ALL’UTILIZZO DELLE

RISORSE PUBBLICHE, PERMETTE, NELLA MATERIA DELLA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA, UNA

INTERPRETAZIONE PIÙ AMPIA DELL’ART. 103, COMMA SECONDO, RICONOSCENDO LA GIURISDIZIONE

DELLA CORTE DEI CONTI TUTTE LE VOLTE IN CUI NELLO SVOLGIMENTO DI UN’ATTIVITÀ “PUBBLICA”, DA

INTENDERSI IN SENSO LATO, VI SIA L’IMPIEGO DI FONDI PUBBLICI, INDIPENDENTEMENTE DALLE

MODALITÀ IN CUI VIENE SVOLTA L’ATTIVITÀ E DALLE FORME ADOTTATE DAL SOGGETTO AGENTE.

LA CLAUSOLA NON APPARE GENERICA ED INDETERMINATA PERCHÉ LA NATURA DELLE RISORSE

UTILIZZATE E, CONSEGUENTEMENTE, LA LORO INCIDENZA SULLA FINANZA PUBBLICA È CRITERIO

FACILMENTE RICAVABILE DALLA NORMATIVA VIGENTE.

SE AI FINI DEL RIPARTO DI GIURISDIZIONE FRA GIUDICE ORDINARIO E GIUDICE CONTABILE

VENISSE ASSUNTO TALE CRITERIO, DA LEGGERSI IN COORDINAZIONE CON LA PREVISIONE CONTENUTA

NELL’ART. 1, CO. 4 DELLA LEGGE N. 20 DEL 1994, SI AVREBBE UNA CHIARA DEFINIZIONE DEGLI AMBITI

DI COMPETENZA DEI DUE GIUDICI E UNA SICURA TUTELA DELLE RISORSE PUBBLICHE CHE VEDREBBERO

OMOGENEIZZATO IL LORO TRATTAMENTO SOSTANZIALE E PROCESSUALE.