RIVISTA GIURIDICA

XI. Il processo dinanzi al giudice amministrativo.

La giurisdizione amministrativa di legittimità, che è quella prevista in generale per tutti gli atti amministrativi, si configura come una giurisdizione di tipo obiettivo in cui l’oggetto immediato del ricorso è rappresentato dalla impugnativa di un provvedimento amministrativo: provvedimento che da un lato deve risultare affetto da uno dei vizi di legittimità menzionati in precedenza e, dall’altro, deve aver arrecato al privato destinatario dello stesso, una lesione.

Il processo amministrativo inizia con un ricorso che il privato, destinatario di un provvedimento amministrativo illegittimo, può presentare al giudice competente per territorio (Tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione opera l’organo che ha emanato l’atto, o Tribunale amministrativo regionale del Lazio nel caso in cui gli effetti dell’atto non si esauriscono nell’ambito di una sola Regione) entro 60 gg. dalla notificazione del provvedimento stesso.

Il ricorso, sottoscritto dai ricorrenti e dal loro difensore, deve contenere l’indicazione delle generalità del ricorrente, dell’atto che si impugna, e dei motivi su cui il ricorso stesso si fonda.

Le parti del processo amministrativo sono:

il ricorrente, cioè colui che impugna il provvedimento amministrativo;

i cointeressati, quei soggetti che alla stessa stregua del ricorrente hanno un interesse diretto ad impugnare l’atto in quanto lesivo dei loro interessi;

la pubblica amministrazione che ha emanato l’atto;

i controinteressati, quei soggetti, cioè, che sono interessati al mantenimento in vita del provvedimento amministrativo, contrariamente al ricorrente che, invece ne chiede l’annullamento. Si pensi alla ipotesi di impugnativa della graduatoria di un concorso da parte del primo degli idonei. Mentre questo soggetto, di fatto non vincitore del concorso, si rivolge al giudice per ottenere l’annullamento della graduatoria in quanto alcuni titoli di cui era in possesso non sono stati presi in considerazione dall’amministrazione giudicante, i vincitori effettivi del concorso (controinteressati) hanno interesse (evidentemente contrario a quello del ricorrente) a che la graduatoria, in base alla quale essi risultano vincitori, non venga annullata dal giudice amministrativo.

Il processo amministrativo, a differenza di quello civile, è un processo documentale, fondato cioè sulla documentazione che le parti allegano a sostegno delle proprie richieste, che si conclude con una sentenza che può essere portata immediatamente ad esecuzione.

I tipici mezzi di impugnazione delle le sentenze dei Tribunali amministrativi regionali sono:

l’appello al Consiglio di Stato (o al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana per le sentenze pronunciate dei Tribunali amministrativi della Regione Sicilia);

il ricorso per revocazione, che si può presentare ad esempio in quelle ipotesi in cui successivamente alla emanazione della sentenza da parte del giudice viene ritrovato un documento decisivo che la parte non aveva potuto produrre in giudizio; o ancora se la sentenza è contraria ad un altra sentenza passata in giudicato;

l’opposizione di terzo (introdotta nel processo amministrativo solo a seguito dell’intervento della Corte costituzionale con la sentenza n. 177 del 1995) che può essere proposta da un soggetto che riceve una lesione (danno) dalla sentenza resa al termine di un processo (di primo o di secondo grado) cui era rimasto estraneo. Si pensi all’esempio prima riportato della impugnativa della graduatoria concorsuale. Il vincitore del concorso, rimasto estraneo al processo intentato da uno dei non vincitori.

La concezione del processo amministrativo come processo avente ad oggetto l’atto amministrativo emanato dalla pubblica amministrazione, e non il rapporto giuridico di natura sostanziale sul quale tale atto va ad incidere, non solo ha condizionato la struttura dell’intero processo, limitando sensibilmente l’effettività della tutela offerta ai cittadini, ma ha reso in un certo senso anacronistico l’intero strumento processuale.

Un peso importante va riconosciuto alla giurisprudenza che sia pure nei limiti del proprio ruolo, ha tentato di adeguare il modello processuale alle crescenti domande di giustizia, come si è visto a proposito dell’opposizione di terzo.

Questa formazione graduale del processo amministrativo ad opera della giurisprudenza, unitamente a diverse esigenze tra le quali emerge in primo piano quella di realizzare i principi costituzionali posti a tutela del cittadino, assicurando la piena tutela degli interessi legittimi, rendono necessario un intervento del legislatore (più volte tentato) al fine di garantire non solo un sistema di giustizia nell’amministrazione, ma anche un sistema di giustizia sull’amministrazione.

NOZIONE DI FONTI DEL DIRITTO Fonti del diritto sono gli atti o i fatti idonei a introdurre norme nell' ordinamento dove gli atti si differenziano dai fatti in quanto posti in essere con la volontà di introdurre norme nell' ordinamento; la nozione di fonti del diritto deve essere esaminata da tre punti di vista: la sua rilevanza, le caratteristiche che le norme prodotte devono avere e alcuni atti esclusi dalla categoria; c.s.: 1) rilevanza della nozione la definizione della nozione di fonti del diritto assume importanza nel campo del d.a. in considerazione del fatto che anche alla p.a. è riconsociuta potestà normativa e che di conseguenza è ammessa nel nostro ordinamento l' esistenza di a.a. di natura normativa: ciò comporta la necessità di distinguere tra a.a. normativi e a.a. non normativi al fine della applicazione delle regole tradizionalmente connesse alla natura normativa di un atto tra le quali principalmente quella per cui ignorantia legis non excusat nonché la possibilità di impugnare per violazione di diritto la sentenza contrastante con esse (1) 2) caratteristiche delle norme la esatta delimitazione delle caratteristiche che le norme devono avere affinché l' atto che le ha introdotte sia considerato fonte del diritto è controversa; c.s.: 2a) generalità ed astrattezza è controversa le necessità della generalità ed astrattezza della norma prodotta dall' atto o fatto affinché esso possa essere considerato fonte del diritto: in materia la dottrina è divisa in due parti: secondo la dottrina tradizionale, non sono fonti del diritto gli atti e i fatti che introducono nell' ordinametno precetti di carattere individuale e concreto: questa è l' impostazione seguita da Sandulli, secondo la dottrina più recente, che si rifà al pensiero di Kelsen, è da considerare fonte del diritto anche l' atto o il fatto produttivo di una norma di carattere concreto (Tesauro, Resci gno) 2b) carattere derogatorio secondo una impostazione, non può essere considerato fonte del diritto un atto diretto a introdurre una norma derogatoria dell' ordinamento esistente per un tempo limitato con la conseguenza che al termine dell'efficacia di tale provvedimento riprenderà vigore la norma originaria, mentre secondo un' altra impostazione gli atti che introducono norme derogatorie anche se temporanee sono fonti di diritto (Sandulli) 3) atti o fatti non rientranti nella categoria delle fonti del diritto vi sono alcuni atti o fatti che sicuramente non rientrano nella categoria delle fonti del diritto; c.s.: 3a) atti produttivi di norme interne le norme interne sono norme vincolanti direttamente solo i soggetti appartenenti ad un ordinamento minore rispetto all' ordinamento generale dello Stato el quali di conseguenza non possono essere ritenute fonti del diritto; esse sono basate sulla potestà di autorganizzazione riconosciuta dallo Stato agli ordinamenti minori che si sviluppano al suo interno; insieme alle norme interne devono essere considerate le ordinanze di servizio o amministrative che, secondo Sandulli, non hanno natura di norme interne ma possiedono una rilevanza analoga per l' ordinamento generale; c.s.: a1) regolamenti di organizzazione sono i regolamenti emanati in seno ai singoli organi ed uffici dell' amministrazione per regolare l' organizzazione e il funzionamento degli stessi; ne è un esempio il regolamento interno dei ministeri o dei Consigli regionali; talvolta essi hanno per oggetto la definizione delle modalità di esercizio delle proprie funzioni (regolamenti c.d. autolimitativi) (2) a2) atti deliberativi dei capitolati generali sono atti che si pongono come normativi nei confronti degli organi competenti a concludere contratti per conto dell' amministrazione a3) atti dei superiori gerarchici sono le disposizione di carattere normativo contenute in atti di varia denominazione (circolari o normali) emanati dalle autorità che si trovano in posizione si so praordinazioe rispetto ad altre; si deve notare che il termine circolare non indica un particolare tipo di atto normativo ma solo il testo scritto che contiene come volto a esser portato a conoscenza di una pluralità di destinatari (Giannini) a4) prassi amministrativa secondo alcuni la prassi amministrativa sarebbe fonte di norme interne: la prassi amministrativa consiste nella costante osservanza di un determinato comportamento da parte degli operatori di un determinato settore della p.a.; in essa manca l' elemento della opinio iuris a5) ordinanze di servizio (o amministrative) le ordinanze di servizio o amministrative sono atti posti in essere da una autorità superiore volte a regolare quelle fasi del procedimento amministrativo che non sono regolate dalla legge: il loro contenuto è volto ad indicare agli organi dipendenti nonché agli interessati in quali forme modi e termini questi ultimi possono porre in essere le attività amministrative nei casi in cui il procedimento amministrativo non sia regolato da norme giuridiche; un esempio di ordinanze amministrative è quello delle istruzioni che periodicamente il Ministero della Pubblica istruzione emana per disciplinare le diverse fasi dell' attività scolastica sia le norme interne che le ordinanze di servizio o amministrative possono assumere in qualche modo rilevanza per l' ordinamento esterno dello Stato: la loro violazione può in fatti dare luogo al vizio tipico degli a.a. dell' eccesso di potere (3) 3b) atti meramente applicativi secondo Sandulli non possono essere considerati fonti del diritto gli a.a. meramente applicativi e cioè quelli contenenti norme che costituiscono la mera proiezione di norme già contenute nell' ordinamento (4) 3c) testi unici i testi unici, consistenti in testi normativi diretti a raccogliere in un corpo unitario le norme preesistenti in una determinata materia, possono essere di due tipi: ricognitivi o innovativi