Etnicarchia

Riflessioni sulla "manovra-bis" e la semplificazione della Pubblica amministrazione locale

Sellero, 25 settembre 2011

al Presidente Dell'Assemblea
al Presidente Della Giunta
agli Assessori
ai Consiglieri

dell'Unione dei Comuni della Valsaviore

Oggetto: LEGGE 14 settembre 2011, n. 148 Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. (Pubblicata sulla G.U. n. 216 del 16 settembre 2011)

Colleghi amministratori,

come certamente saprete la legge in oggetto è stata analizzata dettagliatamente dall'Ufficio Legislativo e dell'Ufficio Affari Istituzionali dell'Anci, che hanno riassunto nella nota del 16/09/2011 le principali norme di interesse dei comuni.

Di seguito ne riporto uno stralcio dove si riassumono le rilevanti novità introdotte dall'art.16 in merito alla gestione dei comuni e delle unioni dei comuni e che sicuramente interesseranno a breve anche l'unione dei Comuni della Valsaviore.

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Articolo 16, commi 1-26, 29-30

(Riduzione dei costi relativi alla rappresentanza politica nei comuni e razionalizzazione dell'esercizio delle funzioni comunali)

L'articolo 16 introduce specifici obblighi associativi per l'esercizio di tutte le funzioni per i comuni fino a 1.000 abitanti e dispone una serie di misure tese al contenimento ed al rigore nella spesa delle istituzioni comunali con minor popolazione, anche al di sopra di tale fascia. L'articolo è stato interamente modificato dall'esame in Senato pertanto non presenta più la nuova figura dell'"unione municipale" prevista nel decreto legge.

Il comma 1 prevede che i Comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti esercitino obbligatoriamente in forma associata tutte le funzioni amministrative e tutti i servizi pubblici loro spettanti. Tali disposizioni però non si applicano ai comuni il cui territorio coincide integralmente con quello di una o di più isole, nonché al comune di Campione d'Italia.

Il comma 2 prevede che possono (dunque non vi è obbligo) aderire all'unione di ‟piccolissimi comuni" anche i comuni con più di 1.000 abitanti; la norma fa riferimento - in questo caso - non più a ‟tutte le funzioni e servizi pubblici", ma a ‟tutte le funzioni fondamentali loro spettanti" nonché i servizi inerenti. L'ultimo periodo del comma in esame prevede - dichiaratamente come ‟alternativa" - anche la facoltà di esercitare mediante l'unione tutte le funzioni e tutti i servizi pubblici spettanti.

Il comma 3, in deroga all' art. 32 commi 2, 3 e 5 secondo periodo del TUEL, disciplina l'approvazione dell'atto costitutivo e dello statuto dell'unione nonché la scelta del presidente e la composizione degli altri organi.

La norma si applica a decorrere dalla data di cui al comma 9.

Il comma 9 fa riferimento alla data di proclamazione degli eletti negli organi di governo del comune che, successivamente al 13 agosto 2012, sia per primo ‟interessato" al rinnovo. Al momento della proclamazione dei nuovi eletti (dopo il 13 agosto 2012) il comma 9 prevede che le giunte in carica decadano di diritto e gli organi di governo siano il sindaco ed il consiglio comunale. Ci sono due eccezioni esplicite poste dalla normativa in esame al disposto esercizio associativo obbligatorio per i piccolissimi comuni:

1) i comuni il cui territorio coincide integralmente con quello di una o di più isole, nonché il Comune di Campione d'Italia (comma 1);

2) i comuni che, al 30 settembre 2012, esercitino efficacemente le funzioni mediante convenzione ex art. 30 TUEL (comma 16).

Il comma 4 affida all'unione, per conto dei comuni che ne sono membri, la programmazione economico-finanziaria e la gestione contabile di cui alla Parte II del TUEL, con riferimento alle funzioni da essi esercitate per mezzo dell'unione.

Nell'ambito del "piano generale di indirizzo" deliberato dall'unione entro il 15 ottobre, i consigli comunali dei comuni membri dell'unione deliberano, entro il 30 novembre, un documento programmatico. Lo stesso comma rinvia ad un regolamento statale: il procedimento amministrativo-contabile di formazione e di variazione del documento programmatico; i poteri di vigilanza sulla sua attuazione; la successione nei rapporti amministrativo-contabili tra ciascun comune e l'unione.

Il comma 5 riguarda i rapporti di successione tra unione e comuni. La norma sottopone anche, dal 2014, le unioni di comuni piccolissimi al patto di stabilità interno per gli enti locali prevista per i comuni aventi corrispondente popolazione.

Inoltre il comma 5 stabilisce che l'unione, una volta costituita, succede a tutti gli effetti nei rapporti giuridici in essere che siano inerenti alle funzioni ed ai servizi ad essa affidati.

Il comma 6 concerne i limiti demografici per le unioni dei comuni piccolissimi. Esse sono istituite in modo che la complessiva popolazione residente nei rispettivi territori, determinata ai sensi dell'articolo 156, comma 2, del TUEL, sia di norma superiore a 5.000 abitanti, ovvero a 3.000 abitanti qualora i comuni che intendano comporre una medesima unione appartengano o siano appartenuti a comunità

montane. E' facoltà della regione individuare limiti diversi nel termine di due mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge.

Il comma 7 prevede che le unioni di comuni già costituite alla data prevista dal comma 9, alle quali partecipi almeno un comune fino a 1.000 abitanti, sono tenute ad adeguarsi alle disposizioni contenute nell'articolo in esame; inoltre, i comuni convenzionati o consorziati (rispettivamente artt. 30 e 31 del TUEL) cessano di diritto di far parte delle relative forme associative al momento in cui entrano a far parte di un'unione di comuni con popolazione fino a 1000 abitanti.

Il procedimento di costituzione dell'unione dei comuni con popolazione fino a 1000 abitanti è sottoposto a termini che sono definiti perentori pertanto nel termine perentorio di sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge, i comuni, con deliberazione del consiglio comunale, da adottarsi a maggioranza dei componenti, avanzano alla regione una proposta di aggregazione, di identico contenuto, per l'istituzione della rispettiva unione; nel termine, anch'esso perentorio, del 31 dicembre 2012; la regione provvede, secondo il proprio ordinamento, a sancire l'istituzione di tutte le unioni del proprio territorio, anche qualora la proposta di aggregazione manchi o non sia conforme alle disposizioni illustrate (comma 8).

Il comma 10 - come i successivi commi 11,12 e 13 - riguarda gli organi dell'unione, identificati nel consiglio, nel presidente e nella giunta.

Il comma 11 disciplina il consiglio dell'unione. Il consiglio è composto dai sindaci dei comuni dell'unione. Per la prima applicazione ne fanno parte anche due consiglieri comunali per ciascun comune eletti dai consigli comunali, (entro venti giorni dall'istituzione dell'unione), in tutti i comuni dell'unione, uno proveniente dalla maggioranza, uno dall'opposizione. Fino all'elezione del presidente

dell'unione le funzioni di competenza dell'unione sono esercitate dal sindaco del comune con il maggior numero di abitanti. E' attribuita - in conformità all'art. 117 della Costituzione che prevede una competenza statale esclusiva in tale materia - alla legge dello Stato la possibilità, con riferimento alle successive elezioni, di legiferare sul sistema elettorale stabilendo, non solo il suffragio universale, ma anche l'elezione contestuale e diretta degli organi di governo di ciascuno dei comuni appartenenti alle unioni. La stessa legge disciplina conseguentemente il sistema di elezione. Le elezioni sono fissate non oltre il cinquantacinquesimo giorno che precede la votazione (ex art. 3 della legge 182/1991). Al consiglio dell'unione spettano le competenze attribuite dal TUEL al consiglio comunale.

Il comma 12 concerne il Presidente dell'unione. Il presidente dell'unione è eletto, entro trenta giorni dalla data di istituzione dell'unione, dal consiglio dell'unione tra i propri componenti, dura in carica due anni e mezzo ed è rinnovabile. Il presidente esercita le competenze del Sindaco stabilite dall'articolo 50 del TUEL, che disciplina, tra l'altro, le funzioni del Sindaco come organo responsabile dell'amministrazione del comune ferme restando in capo ai Sindaci dei comuni dell'unione le attribuzioni di cui all'articolo 54 del TUEL, che disciplina le funzioni del Sindaco quale ufficiale del Governo.

Il comma 13 disciplina la Giunta dell'unione che è composta dal presidente, che la presiede, e dagli assessori, nominati dal medesimo presidente fra i sindaci componenti il consiglio in numero non superiore a quello previsto per i comuni aventi corrispondente popolazione. La giunta esercita, sul territorio dell'unione municipale, le competenze che l'articolo 48 del TUEL assegna alle giunte comunali. La giunta decade contestualmente alla cessazione del suo presidente.

Il comma 14, prevede che il consiglio adotti inoltre lo statuto dell'unione, con deliberazione a maggioranza assoluta dei propri componenti, entro venti giorni dalla data di istituzione dell'unione. Lo Statuto dell'unione individua le modalità di funzionamento dei propri organi e la disciplina dei relativi rapporti.

Il comma 15 disciplina il trattamento economico degli organi dell'unione, rendendo loro applicabili le disposizioni di cui agli artt. 82 ed 86 del TUEL con riferimento ai corrispondenti organi del comune. Inoltre la norma stabilisce che agli amministratori dell'unione che risultino percepire emolumenti di ogni genere in qualità di amministratori locali (ex art. 77, comma 2, del TUEL: sindaci, anche metropolitani, presidenti delle province, consiglieri dei comuni anche metropolitani e delle province, componenti delle giunte comunali, metropolitane e provinciali, presidenti dei consigli comunali metropolitani e provinciali, presidenti, consiglieri e assessori delle comunità montane, componenti degli organi delle unioni di comuni e dei consorzi fra enti locali, nonché componenti degli organi di decentramento), fino al momento dell'esercizio dell'opzione, non spetta alcun trattamento per la carica sopraggiunta.

Il comma 16 stabilisce che per i comuni fino a 1.000 abitanti che, al 30 settembre 2012, esercitino efficacemente le funzioni mediante convenzione ex art. 30 TUEL non vi è l'obbligo di costituire l'unione come previsto dal comma 1 del presente decreto. Tali comuni però devono trasmettere al Ministero dell'interno, entro il 15 ottobre 2012, un'attestazione comprovante il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione, mediante convenzione, delle rispettive attribuzioni. Con decreto del Ministro dell'interno, da adottare entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono determinati contenuti e modalità delle attestazioni di cui al secondo periodo. Il Ministero dell'interno, previa valutazione delle attestazioni ricevute, adotta con proprio decreto, da pubblicare entro il 30 novembre 2012 nel proprio sito internet, l'elenco dei comuni obbligati e di quelli esentati dall'obbligo di cui al comma 1.

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Il cambio di rotta rispetto alla gestione attuale è oggettivamente drastico a causa dell'introduzione dell'obbligo per i comuni sotto i mille abitanti di confluire in un'Unione di almeno 5mila abitanti, soglia che scende a 3mila quando (come nel caso dei comuni della Valle Camonica) l'ente è appartenuto a una Comunità montana.

Una fase di passaggio caratterizzata da una certa complessità e da una notevole rapidità, infatti i comuni con popolazione inferiore ai 1.000 abitanti (nel nostro caso Cevo) devono decidere subito a quali vicini unirsi, e in sei mesi dall'entrata in vigore della normativa devono deliberare in consiglio e inviare alla propria Regione la proposta di aggregazione.

Successivamente la Regione istituisce l'ordinamento delle Unioni, che scatteranno dalle prime elezioni successive al 13 agosto del 2012, per noi - salvo stravolgimenti improvvisi - la data prevista è la primavera del 2014.

Da quella data con un effetto domino la presenza nell'unione di un comune sotto i 1000 abitanti (come nel nostro caso) farebbe decadere le Giunte anche negli altri Comuni dell'Unione (se già in carica) o ne impedirebbe la nomina. Pertanto i comuni dell'unione sarebbero amministrati dal sindaco (senza assessori) e da 5 consiglieri Addirittura la legge dello Stato potrebbe decidere che alle elezioni successive si voti sia per il consiglio del Comune sia per quello dell'Unione, che in prima battuta è invece composto dai sindaci e da due consiglieri per ogni ente partecipante.

Come si evince dall'analisi dell'ANCI l'unione dovrà gestire tutte le attività e i servizi pubblici locali, fare il bilancio e in pratica assorbire il ruolo prima svolto singolarmente dai Comuni partecipanti, i quali avranno solo poteri d'indirizzo nei confronti dell'Unione.

E' evidente che una gestione finanziaria unitaria per tutti e 5 i comuni dell'attuale Unione della Valsaviore equivarrebbe - semplicisticamente parlando - a mettere in comune crediti e debiti dei singoli enti, condizione che, se consideriamo l'obbligo per la "nuova unione" di soggiacere al Patto di stabilità dal 2014, impone un'attenta e preventiva analisi della situazione finanziaria di tutti e 5 i Comuni per evitare che le criticità (problemi di liquidità evidenziate dal ricorso alle anticipazioni di tesoreria, elevata esposizione debitoria, etc.) eventualmente presenti nei bilanci del singolo comune, possano poi ripercuotersi sulla futura Unione, vincolandola nei confronti del Patto di Stabilità e impedendo investimenti o limitandone la possibilità di spesa.

Per questo motivo ritengo sia impensabile, visti anche i tempi tecnici e la congiuntura economica in cui ci troviamo, attendere l'evolversi degli eventi. L'Unione della Valsaviore, lo riconosco e ne converrete con me, si è sempre caratterizzata per la sua capacità di anticipare le evoluzioni normative (è stata tra le primi ad avviare un reale processo di messa in comune dei servizi), ora però la normativa ci ha superato è impone un'importante accelerazione sul fronte della razionalizzazione.

Con questa nota vorrei quindi stimolare un'attenta riflessione che coinvolga sia l'Assemblea dell'Unione che tutti e 5 i consigli dei Comuni interessati. A mio parere è indispensabile avviare un'approfondita analisi ed un confronto della situazione finanziaria dei 5 enti, una sorta di benchmarking da effettuare in rapporto anche ad altre realtà simili alle nostre che permetta di arrivare preparati alla scadenza fissata dalla legge.

Questo percorso però non deve obbligatoriamente portare ad un'unione forzosa - senza se e senza ma - di tutti e 5 i comuni, ma nell'interesse dei cittadini deve contribuire alla creazione di un ente (la nuova unione) che sia in grado di garantire i servizi alla popolazione con efficienza ed economicità, imponendo ai comuni associati di arrivare al traguardo dell'unificazione dei bilanci con i conti in ordine e, se così non fosse, valutare l'opportunità di "tagliare i rami secchi" ovvero quel comune (o quei comuni) che non siano "performanti".

Cordiali saluti

Severino Damiolini
Delegato del Comune di Sellero

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